Asiantuntijalääkärin esteellisyys

Työeläkevakuuttajien asiantuntija- eli vakuutuslääkärit osallistuvat yhtenä asiantuntijana työkyvyttömyyseläkepäätösten valmisteluun. Koska työeläkevakuuttajat hoitavat julkista hallintotehtävää huolehtiessaan lakisääteisen eläketurvan toimeenpanosta – kuten työkyvyttömyyseläkepäätöksistä – sovelletaan niihin hallintolakia. Hallintolain perusteella asiantuntijalääkäri ei saa olla esteellinen osallistuessaan päätöksentekoon. Tämän suosituksen tarkoituksena on turvata työeläkevakuuttajien yhteinen näkemys esteellisyyskäsitteen tulkinnasta toiminnassaan.

Hallintolain asettamat vaatimukset

Hallintolaissa todetaan, että viranomaisten toimien on oltava puolueettomia. Hallintotoiminnan puolueettomuudella tarkoitetaan sekä subjektiivista että objektiivista puolueettomuutta.

• Subjektiivinen puolueettomuus merkitsee sitä, että hallintopäätöksen tekijän tai asian valmistelijan omat tavoitteet tai sidonnaisuudet eivät saa vaikuttaa asian käsittelyyn.
• Objektiivinen puolueettomuus korostaa yleistä luottamusta asian käsittelyyn ja päätöksenteon riippumattomuuteen.

Ratkaisutoiminnan yleisen luottamuksen turvaamiseksi esteellisyystilanne pitää aina ottaa huomioon, vaikka esteellisyys ei ilmeisesti vaikuttaisi tai edes voisi vaikuttaa asian käsittelyyn tai siinä tehtävään päätökseen.

Hallintolain mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen (27 §). Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa.

Virkamiehen esteellisyys

Hallintolaissa on määritelty tilanteet, joissa virkamies on esteellinen (28 § 1 momentti). Virkamies katsotaan esteelliseksi, jos

1. hän tai hänen läheisensä on asianosainen
2. hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa
3. asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen läheiselleen
4. hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa
5. hän tai hänen läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa
6. hän tai hänen läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan
7. luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Viimeisenä mainitun yleislausekkeen tarkoitus on korostaa yleistä luottamusta asian käsittelyn puolueettomuuteen. Eduskunnan oikeusasiamiehen tulkinnan mukaan kyseisessä kohdassa mainitun erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen saman asteinen kuin kyseisen lainkohdan erikseen määrätyissä esteellisyysperusteissa.

Hallintolaissa määritellyn mukaisesti (28 § 2 momentti), virkamiehen läheisellä tarkoitetaan

1. virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa
2. virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa
3. virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia.

Läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä.

Esteellisyystilanteiden kartoittaminen työeläkevakuuttajien ratkaisutoiminnassa

Työeläkevakuuttajat kartoittavat asiantuntijalääkäreidensä sivutoimet ja muut mahdolliset esteellisyyttä aiheuttavat tehtävät. Kunkin asiantuntijalääkärin kanssa käydään yksityiskohtaisesti läpi tilanteita, joissa esteellisyys saattaa tulla kysymykseen.

Esteellisyyskartoitus voidaan saattaa eläkeratkaisijoiden tietoon, minkä on tarkoitus helpottaa esteellisyyksien huomioon ottamista mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Asiantuntijalääkärit ilmoittavat työnantajilleen esteellisyyden arviointiin vaikuttavien seikkojen muuttumisesta.

Vastuu esteellisyyden havaitsemisesta on aina asiaa käsittelevällä asiantuntijalääkärillä itsellään. Jos asiantuntijalääkäri on jonkin hakijan kohdalla esteellinen, henkilöä koskeviin asiakirjoihin laitetaan tästä merkintä, mutta ei merkitä esteellisyyden syytä.

Työeläkevakuuttajissa pyritään mahdollisimman hyvään käytäntöön ja huolelliseen menettelyyn esteellisyysasioissa.

Asiantuntijalääkärin esteellisyys

Asiantuntijalääkäri on esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn etuuden hakijan asiassa esimerkiksi seuraavissa tilanteissa:

1. Hän, tai hänelle läheinen henkilö, jos hän on tietoinen tämän läheisen henkilön toimisesta, on toiminut saman hakijan hoitavana lääkärinä tai muulla tavoin osallistunut hakijan hoitoon (esimerkiksi konsultaatio) tai tutkimukseen jossain aiemmassa vaiheessa.
2. Hän on aiemmin antanut hakijasta lausunnon jollekin muulle taholle.
3. Hakija on ollut hoidettavana tai tutkittavana terveydenhuollon toimipaikassa, jossa asiantuntijalääkärin alaiset ovat osallistuneet hänen hoitoonsa tai tutkimiseensa.
4. Hakija on ollut hoidettavana tai tutkittavana samassa terveydenhuollon saman erikoisalan toimipaikassa, jossa asiantuntijalääkäri itse työskentelee siten, että hän on yhteydessä siellä työskenteleviin lääkäreihin päivittäin tai lähes päivittäin.
5. Hakija on ollut yksityisellä lääkäriasemalla hoidettavana toimipaikassa, jonka kanssa asiantuntijalääkäri oman vastaanottonsa puitteissa tekee yhteistyötä.
6. Asiantuntijalääkäri tai hänen läheisensä toimii hallituksen jäsenenä tai muissa hallinnollisissa johtotehtävissä terveydenhuollon tai kuntoutuspalvelualan yrityksessä, jossa on kirjoitettu hakijaa koskeva lääkärinlausunto.
7. Lausunnon kirjoittanut lääkäri tai muutoin hoitoon osallistunut lääkäri on hallintolain läheisen määrittelyn mukaisessa suhteessa asiantuntijalääkäriin.
8. Asiantuntijalääkäri on hoitosuhteessa lausunnon kirjoittaneeseen lääkäriin.
9. Hakija on pyrkinyt vaikuttamaan asiantuntijalääkäriin jollakin tavoin (esimerkiksi lahjonta tai merkittävä uhkailu). Normaali asiakaspalvelutilanne hakijan ja asiantuntijalääkärin välillä ei kuitenkaan aiheuta esteellisyyttä.
10. Asiantuntijalääkärillä on julkinen vastapuoli- tai vihamiessuhde tai ystävyyssuhde hakijaan tai hänen puolueettomuutensa muusta syystä on heikentynyt.

Esteellisyyttä ei välttämättä suoraan voida tulkita aiheutuvan seuraavissa tilanteissa:

1. Hakija on ollut hoidettavana tai tutkittavana saman terveydenhuollon yksikön muissa klinikkaryhmissä.
2. Hakija on ollut hoidettavana tai tutkittavana saman lääkäriasemaketjun muissa yksiköissä.
3. Hoitava lääkäri on aiemmin konsultoinut asiantuntijalääkäriä vakuutuslääkärin roolissa.
4. Asiantuntijalääkäri on aiemmin osallistunut työeläkevakuuttajissa saman hakijan asian käsittelyyn.
5. Asiantuntijalääkäri on keskustellut hakijan kanssa asiantuntijalääkärin ominaisuudessa normaalissa yhteydenpidossa liittyen työeläkkeen hakuprosessiin.

Esteellisyyteen liittyvää oikeuskäytäntöä

Esteellisyyttä ei ole todettu esimerkiksi Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan vuonna 2013 käsittelemässä seuraavassa tapauksessa (TELK/1419/3000/2013):

TELK hylkäsi A:n valituksen työkyvyttömyyseläkkeen jatkamisesta. A totesi valituksessaan, että työeläkevakuuttajan käsittelijät ovat mahdollisesti olleet asiassa esteellisiä. A kertoi, että hänellä on ollut työeläkevakuuttajaa vastaan kiista vakuutusoikeudessa noin kolmen vuoden ajan. Vakuutusoikeudessa työeläkevakuuttajaa ovat edustaneet samat käsittelijät, jotka nyt tekivät tämän valituksenalaisen päätöksen. Kokonaisuudesta syntyy vahva vaikutelma, että käsittelijöiden puolueettomuus on erityisestä syystä vaarantunut päätöstä tehtäessä.

Esteellisyysväitteen osalta TELK totesi, että hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukainen yleislauseke korostaa yleistä luottamusta asian käsittelyn puolueettomuuteen. Pelkästään väitteen esittäjän epäluottamus virkamieheen tai viranomaiseen taikka tavanomainen asiakkuussuhde asianosaiseen ei perusta esteellisyyttä. Luottamuksen vaarantumiselle tulee olla erityinen syy, jonka merkittävyyden on rinnastuttava hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaisiin erityisiin esteellisyysperusteisiin ja jonka ulkopuolinen voi saada tietoonsa.

Myös eduskunnan oikeusasiamies on antanut vuonna 2013 ratkaisun, jossa on otettu kantaa asiantuntijalääkärin esteellisyyteen. Tässä tapauksessa kantelija näki ristiriitaa siinä, että päätoimisesti julkisyhteisön palveluksessa toimivat lääkärit toimivat myös sivutoimisina asiantuntijalääkäreinä. Tapaus on tutustuttavissa oikeusasiamiehen ratkaisuissa: Vakuutuslääkärin olisi tullut jäävätä itsensä (ratkaisun antopäivä 19.12.2013, Dnro 4886/4/12).

Kolmantena esimerkkinä oikeuskäytännöstä on vakuutusoikeuden päätös asiantuntijalääkärin esteellisyydestä tilanteessa, jossa lääkäri on osallistunut kantelijan työkyvyttömyyseläkehakemuksen käsittelyyn sekä työeläkevakuuttajan että Kelan asiantuntijalääkärinä. Kantelija katsoi, että asiantuntijalääkärin osallistuminen päätöksentekoon molemmissa järjestelmissä teki hänestä esteellisen.

Vakuutusoikeus otti esteellisyysasiaa arvioidessaan huomioon, että kansaneläkelain mukaisen työkyvyttömyyseläkkeen ja työeläkelakien mukaisen työkyvyttömyyseläkkeen myöntämisen edellytyksistä säädetään eri laeissa ja työkykyä arvioidaan erilaisin perustein. Yksinomaan siitä seikasta, että sama lääkäri on osallistunut sekä kansaneläkelain että työeläkelakien mukaisen työkyvyttömyyseläkeasian käsittelyyn, ei seuraa hallintolaissa tarkoitettua esteellisyyttä. Vakuutusoikeuden päätös (dnro 725/2007/4023) on luettavissa ohessa:

Eläketurvakeskuksen ohjeet

Eläketurvakeskus on antanut ohjeita liittyen työeläkeasioiden käsittelyperiaatteisiin. Ohjeen kohta 9 sisältää ohjeet liittyen työeläkeasioiden käsittelyn puolueettomuuteen. Ohjeet ovat luettavissa Työeläkelakipalvelussa:

Kokonaisuus sisältää seuraavat ohjeet:

• Esteellinen ei saa osallistua työeläkeasian käsittelyyn
• Esteellisyysperusteet työeläkeasioiden käsittelyssä
• Esteellisyyden vaikutus työeläkeasioiden käsittelyssä
• Esteellisyyden toteaminen ja ratkaiseminen työeläkeasioiden käsittelyssä
• Tulkin ja kääntäjän esteellisyys työeläkeasioiden käsittelyssä