Pensionernas framtid i Europa

Befolkningen i Europa åldras, pensionsutgifterna ökar allt mer och beredskapen för denna utveckling varierar betydligt mellan olika länder. Kostnaden för socialförsäkringspensionerna för de offentliga finanserna ökar trycket på att utveckla pensionssystemen. Den europeiska pensionsdebatten domineras av frågorna i anslutning till en hållbar finansiering av systemen men allt mer också av frågor kring pensionernas tillräcklighet. Förändringen i arbetslivet utmanar principerna för pensionsskyddet varmed man samlar in tillräckliga pensioner.

Pensionssystemens grundläggande strukturer är mycket stabila, men trots det genomförs pensionsreformer i alla länder. De har alla samma målsättning: att uppnå ett ekonomiskt hållbart system och tillräckliga pensionsförmåner för medborgarna. Reformerna hänför sig oftast till befintliga förmåner, exempelvis höjs pensionsåldern eller regleras risktagningen i anknytning till placeringsverksamheten. Ofta fogas till pensionsmodellen olika former av automatik exempelvis genom att binda pensionsåldern till den förväntade livslängden eller pensionens nivå till finansieringens hållbarhet.

Stora systemförändringar innebär nya markeringar mellan grundprinciperna för pensionsskyddet. Då eftersträvas balans exempelvis beträffande vem som bär riskerna inom pensionssystemet. I många länder i Europa har utvecklingen av förvärvspensionerna gått från förmånsbestämda modeller mot mer avgiftsbestämda system, där ansvaret och risken i högre grad överförs på individen.

Landsspecifika rekommendationer omfattar även pensioner

Det ligger i EU:s intresse att reglera och övervaka pensionssystemen, eftersom pensionerna utgör en avsevärd del av den offentliga ekonomin i många länder. Förutom är pensionsinstitutionerna ofta betydande aktörer inom den finansiella sektorn. I och med EU:s ekonomiska samordning är de offentliga samfundens ekonomi i medlemsländerna föremål för tillsyn och därigenom indirekt också pensionssystemen.

Kommissionen ger inom ramen för den ekonomiska styrningen också rekommendationer i anslutning till pensionssystemen. I mycket exceptionella ekonomiska förhållanden (t.ex. Grekland) har styrkraften hos institutioner på EU-nivå konkret kunnat utsträcka sig rentav till medlemslandets pensionspolitik.

Pensionssystemets struktur och pensionsförmånerna hör emellertid huvudsakligen till medlemsländernas befogenheter. Mellan kommissionen och medlemsländerna har det de facto förekommit oenighet om innehållet i de årliga landsspecifika rekommendationerna avseende pensionspolitiken. Även Finland har motsatt sig att det utfärdas rekommendationer om pensionssystemet på detaljnivå.

Med kommissionens beslut har de finländska arbetspensionstillgångarna i statistiken definierats som en del av den offentliga ekonomin i Finland. I Finlands nationalräkenskaper hör arbetspensionstillgångarna således till den offentliga sektorn och påverkar hållbarhetsbedömningen av den offentliga ekonomin. Lagen föreskriver emellertid att arbetspensionstillgångarna endast är avsedda för skötseln av pensionsskyddet och de kan inte användas som täckning för t.ex. underskott i den övriga offentliga ekonomin eller som stöd för nationella ekonomisk-politiska mål.

Kommissionens viktigaste pensionsrekommendationer till medlemsländerna har redan under flera år varit att binda pensionsåldern vid den förväntade livslängden, slopa förtidspensionerna och höja den faktiska pensioneringsåldern. Pensionssystemens ekonomiska hållbarhet har i de landsspecifika rekommendationerna till medlemsländerna allmänt poängterats mer än pensionernas tillräcklighet.

Finland har på 2000-talet och i den pensionsreform som trädde i kraft i början av 2017 gjort ändringar i linje med rekommendationerna. Bland annat har man fattat beslut om att binda pensionsåldern vid den förväntade livslängden.

Morot för tilläggspensioner

EU:s inriktning beträffande pensionsskyddet är att utgående från den s.k. pelarindelningen bestämma pensionerna enligt alla tre pelare, dvs. att människornas pensionsskydd består av lagstadgad socialförsäkringspension (1:a pelaren), tjänstepensioner som baserar sig på anställningsförhållande (2:a pelaren) och privat beredskap, dvs. tilläggspensioner (3:e pelaren).

I EU-kommissionen har tyngdvikten på utvecklingen av pensionerna legat på tilläggspensionerna. Tilläggspensioner används i stor utsträckning i många EU-länder och i linje med principen om fri konkurrens. Bakom detta ligger också det svaga läget inom de offentliga finanserna och den ekonomiska belastning som en pension som hör till den sociala tryggheten innebär. Till skillnad från socialförsäkringspensionerna är befrämjandet av tilläggspensioner ett område där kommissionen har större befogenheter.

Tilläggspensionerna ses ofta som ett medel för att uppnå ett tillräckligt pensionsskydd i framtiden. Med hänseende till en tillräcklig pensionsnivå är det är emellertid svårt att se hur grupper i sårbar ställning, såsom snuttjobbare och egenföretagare, skulle dra nytta av att privata tilläggspensioner gynnas betydligt i förhållande till de lagstadgade pensionerna. Människorna är också benägna att bereda sig i underkant när de själv sparar. Dessutom är skillnaderna i pensionerna mellan könen stora i de länder där arbetsgivar- och branschspecifika tilläggspensioner har stor tyngd.

Vid utvecklingen av tilläggspensionerna är det viktigt att uttagsåldern och uttagssättet binds till en nationellt fastställd lagstadgad pensionsålder för att förhindra uppkomsten av betydande rutter till förtida pension. Andra slags alternativ kunde vara till hinder för att målen med längre arbetsliv uppnås.

På det stora hela kan tilläggspensionerna utgöra ett ypperligt komplement till det lagstadgade pensionsskyddet, men de kan inte ersätta bl.a. systemets omfattning och obligatoriska egenskap. De båda är väsentliga bl.a. med tanke på befolkningsgrupper i svagare ställning på arbetsmarknaden samt för att trygga utkomsten under pensionstiden överlag.

Trycket på att utveckla den sociala dimensionen ökar

Utvecklingen av EU:s ekonomiska och monetära union EMU inriktades länge huvudsakligen på finanspolitisk reglering och tillsyn samt på främjande av konkurrenskraft och ekonomisk tillväxt. De senaste åren har det inom EU också diskuterats huruvida den ekonomiska och monetära unionen borde ha en social dimension. Trycket på att i högre grad beakta sociala frågor och sysselsättningsaspekter har ökat betydligt

Det senaste steget i utvecklingen av EU:s sociala dimension är pelaren för sociala rättigheter. Syftet med pelarprojektet har dels varit att undersöka om EU-lagstiftningen i sociala frågor har hållit jämna steg med omvälvningarna på arbetsmarknaden och om man som motvikt till den finansiella disciplinen borde utveckla mätare för social kompetens. Pelaren är uppbyggd som en principdeklaration, som inte förpliktar medlemsländerna juridiskt. Tiden utvisar om de stora principiella riktlinjerna i avgörande omfattning också omvandlas till EU-lagstiftning.

Också pensionerna har tagits upp i pelarprojektet. Deklarationen har fokuserat på jämställdheten mellan könen och tryggandet av en människovärdig ålderdom samt de utmaningar som nya former av arbete medför. Positivt i pelarens hantering av pensionsärenden har varit att man strävat efter att analysera pensionernas tillräcklighet och finansieringens hållbarhet som en helhet, t.ex. i samband med pensionsreformerna på så sätt att båda uppnås.

Enligt vår åsikt är pelarens mål på många sätt lönt att understödja och de kan främjas i medlemsländerna och genom befintliga strukturer för uppföljning på EU-nivå, såsom den europeiska planeringsterminen. Inom sysselsättnings- och socialfrågor ska huvudansvaret enligt arbetspensionssektorn emellertid kvarstå hos medlemsländerna. EU:s befogenheter i socialskyddsfrågor bör inte utökas.

Framtidsvisionerna för den ekonomiska och monetära unionen söker sin form

Utvecklandet av den ekonomiska och monetära unionen utgör en av EU:s viktigaste och svåraste missioner. EU:s reglering, tillsyn och samordning av de offentliga finanserna samt styrning av den ekonomiska politiken skärptes betydligt efter finans- och skuldkrisen som bröt ut 2008, men efter det har det ekonomiska läget något förbättrats och man har sökt möjligheter till flexibilitet i den finansiella disciplinen. På lång sikt (fram till 2025) är det tills vidare ännu svårt att avgöra vilken riktning fördjupningen av EMU tar mellan centrerad kontroll och solidaritet.

EU:s nuvarande fördrag definierar fördelningen av befogenheterna mellan EU och medlemsländerna. Befogenheternas gränser kommer för närvarande emot i många finans- och socialpolitiska initiativ som gäller gränsöverskridande solidariskt ansvar. Arbetspensionssektorns ståndpunkt är att den nuvarande fördelningen av befogenheterna bör respekteras.

Under de senaste åren har utvecklingen av EMU dryftats och utstakats i otaliga rapporter och reflektionspapper på EU-nivå och nationell nivå. Ur arbetspensionssektorns synvinkel är följande frågor väsentliga vid utvecklingen av EMU:

• Det är viktigt att Finland medverkar i utvecklingen av EMU. Euron är ett viktigt verktyg för att minska riskerna i arbetspensionsförsäkrarnas placeringsverksamhet, men också för att upprätthålla prisstabiliteten för pensionärerna.
• Vid utvecklingen av en mer optimal valutaunion bör man fokusera på att främja stabiliteten framom en omfördelning. En ökad riskdelning skulle skapa tryck på att koncentrera euroländernas beslutsfattande på unionsnivå och kraftigare styra de strukturella reformerna.
• Det lagstadgade pensionsskyddet och reformen av det ska framöver också i praktiken vara på medlemsländernas ansvar. Pensionspolitiken ankommer på medlemsländerna och deras medborgare, när den bedrivs ansvarsfullt och på lång sikt.
• Tillgångar och avgifter som öronmärkts för finansiering av arbetspensioner ska hållas utanför eventuella konjunkturutjämnare. Pensionslöftet är inte ett konjunkturfenomen, utan ett samhällskontrakt på lång sikt som baserar sig på nationella institutioner.