Työeläkkeiden rahoituksen automaattinen vakautusjärjestelmä

Työmarkkinajärjestöjen alkuvuodesta 2025 neuvottelemassa ja Orpon hallituksen hyväksymässä eläkesopimuksessa sovittiin niin kutsutusta inflaatiovakauttajasta, joka vastaa vaateeseen vakautusjärjestelmästä. Kolmikantaiselle työryhmälle annetussa toimeksiannossa työeläkejärjestelmään haluttiin uusi ”sääntöpohjainen rahoituksen vakautusjärjestelmä”, jonka avulla sopeudutaan taloudellisiin shokkeihin. Automatisoitu sopeutuminen rahoituksen epätasapainoon oli periaatteessa mahdollista toteuttaa monin eri tavoin. Työeläkejärjestelmässä on jo ennestään kaksi eliniän kehittymiseen sidottua vakauttajaa.

1. Mitä Orpon hallitus tavoitteli eläkeuudistuksella ja siihen sisältyvällä vakautusjärjestelmällä?

Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa etsitään vetoapua julkisen talouden tasapainottamiseen myös työeläkeuudistuksesta. Hallituksen tehtävänannon mukaan muutoksia valmistelemaan perustettiin kolmikantainen työryhmä syksyllä 2023.

Työeläkeuudistuksen tuli vahvistaa julkista taloutta pitkällä aikavälillä noin 0,4 prosenttiyksiköllä suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä vastaa noin 1 miljardia euroa (vuoden 2023 tasossa).

Hallitusohjelmassa ja kolmikantaisen työryhmän toimeksiannossa esitettiin myös keinoja eläkeuudistukselle. Periaatteellisilta vaikutuksiltaan merkittävä valinta oli, että eläkeuudistuksen kokonaisuuteen kuului myös uusi sääntöpohjainen rahoituksen vakautusjärjestelmä.

Vakautusjärjestelmän avulla oli tarkoitus pyrkiä käytännössä työeläkemaksutason pitkän aikavälin vakauttamiseen, jolloin työeläkejärjestelmä sopeutuisi mahdollisiin rahoitukseen vaikuttaviin talousshokkeihin ennalta määritellyllä tavalla.

2. Mikä on eläkejärjestelmän sisäisen tasapainotuksen tarve?

Työeläkejärjestelmän rahoituksellista ja sosiaalista kestävyyttä on arvioitu 2–4 vuoden välein Eläketurvakeskuksen laskelmien pohjalta, jonka lisäksi ulkomaiset arvioijat ovat läpivalaisseet eläkejärjestelmän suoriutumista (esim. Andersen 2021: Eläkkeiden riittävyys ja kestävyys – arvio Suomen eläkejärjestelmästä). Tulos on ollut selvä: Suomen eläkemalli on yksinkertainen, tehokas ja se suoriutuu hyvin perustehtävistään.

Työeläkkeiden rahoitukseen kohdistuvia riskejä syntyy maksutuloon ja sijoitustuottoihin liittyvistä tekijöistä. Työeläkemaksuilla katetaan pitkällä aikavälillä noin ¾ eläkemenosta ja etukäteisrahastoinnilla loput ¼. Merkittävin rahoituksen kestävyyttä uhkaava tekijä on väestön ikääntyminen.

Eläketurvakeskuksen viimeisimmän PTS-laskelman (Lakisääteiset eläkkeet – pitkän aikavälin laskelmat 2022) perusskenaarion mukaan työeläkejärjestelmässä ei ole kokonaisuudessaan lainkaan kestävyysvajetta. Yksityisalojen TyEL-järjestelmässä on kuitenkin noin 1 prosenttiyksikön eläkemaksun nousupaine (n. 650 miljoonaa euroa). Optimistinen talousskenaario mahdollistaisi eläkemaksun alentamisen, kun taas pessimistisessä oletuksessa maksuja jouduttaisiin nostamaan enemmän.

Valtiovarainministeriön arvio (Taloudellinen katsaus, talvi 2024) valtiontalouden kestävyysvajeesta on suuri verrattuna työeläkejärjestelmän maksupaineeseen. Kansantalouden tilinpidon kokonaiskuvassa kuntatalous ja erityisesti valtiontalous ovat tällä hetkellä alijäämäisiä, kun taas työeläkelaitokset tuottavat rahastoinnista ylijäämää julkisyhteisöjen rahoitusasemaan (Julkisen talouden suunnitelma 2025–2028).

3. Millaisia vakauttajia työeläkejärjestelmässä oli jo ennen vuoden 2025 eläkesopimusta?

Eläkeuudistuksissa on jo aiemmin 2000-luvulla hyödynnetty vakautusta ja automatiikkaa suomalaisten eliniän pidentymisestä johtuvien menopaineiden vuoksi. Tähän erikseen määriteltyyn tarkoitukseen suunnitellut mekanismit nostavat eläkeikiä ja vaikuttavat tulevien työeläkkeiden tasoon, mutta ne eivät koske jo maksussa olevia työeläkkeitä.

Vuoden 2005 eläkeuudistuksessa säädettiin työeläkkeen laskentakaavaan kohdistuneesta elinaikakertoimesta, joka otettiin siirtymäajan jälkeen käyttöön vuonna 2010. Elinaikakerroin leikkaa elinajan pidentymisestä johtuvaa työeläkemenojen kasvua vuoden 1947 jälkeen syntyneiden kohdalla. Esimerkiksi vuonna 2025 elinaikakerroin leikkaa alkavien työeläkkeiden tasoa 5,2 prosenttia, jonka voi kompensoida lykkäämällä omaa eläkkeelle siirtymistä.

Vuoden 2017 eläkeuudistuksessa nostettiin joustavaa vanhuuseläkeikää ja erilaiset eläkeiät kytkettiin automaattisesti elinajanodotteen kehitykseen. Ensimmäinen eläkeiän tarkistus sosiaali- ja terveysministeriössä on edessä siirtymäajan jälkeen vuonna 2030. Eläkeiän vuosittaiselle nousulle asetettiin laissa yläraja.

Kun eläkejärjestelmään tehdään muutoksia, varsinkin uusien sääntöpohjaisen vakautusjärjestelmän kohdalla tulisi pohtia myös niiden roolia ja vaikutuksia suhteessa jo olemassa oleviin ja edellä mainittuihin erityisvakauttajiin.

Kansantalouden näkökulmasta myös maksussa olevia työeläkkeitä voidaan pitää eräänlaisena automaattisena suhdannevakauttajana. Noin 1,5 miljoonalle suomalaiselle tällä hetkellä maksettava työeläke mahdollistaa yksityisen kulutuksen suhteessa toteutuneeseen hinta- ja palkkakehitykseen. Eläkeläisten yksityinen kulutus toimii osaltaan laskusuhdannetta tasoittavana tekijänä.

4. Millaisesta vakautusjärjestelmästä vuoden 2025 eläkesopimuksessa sovittiin?

Työmarkkinajärjestöjen neuvottelemassa ja maan hallituksen hyväksymässä eläkesopimuksessa sovittiin uudesta inflaatiovakauttajasta. Sen avulla on tarkoitus pienentää maksussa olevien työeläkkeiden korotuksia tilanteissa, joissa yleinen hintataso kasvaa voimakkaammin kuin palkat. Käytännössä tämä tapahtuu käytössä olevien indeksien kautta.

Työeläkejärjestelmän kaksi keskeistä indeksiä ovat työeläkeindeksi ja palkkakerroin. Työeläkeindeksillä korotetaan kerran vuodessa kaikkia maksussa olevia työeläkkeitä. Työeläkeindeksissä huomioidaan hintojen ansioiden muutokset: hintatason muutoksen osuus on 80 prosenttia ja palkansaajien ansiotason muutoksen osuus 20 prosenttia. Palkkakerrointa puolestaan käytetään, kun henkilön työeläkkeen määrää lasketaan eläkkeelle jäätäessä. Palkkakertoimen avulla kaikki työuran aikaiset ansiot muutetaan eläkkeellejäämisvuoden tasoon. Myös palkkakertoimessa huomioidaan hintojen ja ansioiden muutokset, mutta päinvastaisella painotuksella kuin työeläkeindeksissä: palkkakertoimessa hintatason muutoksen osuus on 20 prosenttia ja ansiotason muutoksen 80 prosenttia.

Sopimuksen mukaan uusi inflaatiovakauttaja toteutetaan siten, että työeläkeindeksi rajoitetaan korkeintaan palkkakertoimen suuruiseksi kahden vuoden aikajaksolla. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että työeläkkeet voivat korottua maksimissaan palkkakertoimen verran tuolla ajanjaksolla. Vakauttajan yksityiskohdat tarkentuvat sosiaali- ja terveysministeriön asettamassa eläkeuudistusta koskevaa lainsäädäntöä valmistelevassa työryhmässä.

Eläkesopimuksen kokonaisuutta on avattu omassa Q&A-tietopaketissaan:

5. Vaikuttaako inflaatiovakauttaja työeläkemaksuihin? 

Maksussa olevien työeläkkeiden indeksikorotukset rahoitetaan kunakin vuonna kerättävillä työeläkemaksuilla. Eläketurvakeskuksen arvion mukaan inflaatiovakauttajan käyttöönoton myötä työeläkkeiden indeksitarkistukset pienentyisivät hieman, mikä tarkoittaisi tältä osin myös matalampaa työeläkemaksun nousupainetta. Laskelmassa oletetaan, että muutos alentaisi vuotuista työeläkeindeksitarkistusta hyvin pitkällä aikavälillä noin 0,14 prosenttiyksiköllä, mutta vakauttajan ajallista aktivoitumista on vaikea ennakoida.

Valtiovarainministeriön alustavan arvion mukaan eläkeuudistussopimuksen arvioidaan kokonaisuudessaan vahvistavan julkista taloutta pitkällä aikavälillä alustavan arvion mukaan noin 0,57 % suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä vastaa noin 1,5 miljardia euroa vuoden 2025 tasossa.

Tässä julkisen talouden vahvistumisessa on kysymys pitkän aikavälin vaikutuksesta, josta inflaatiovakauttajan osuus on noin neljänneksen. Työeläkemaksun nousupaine pienentyy inflaatiovakauttajan ansiosta. Eläkeuudistukseen sisältyvä sijoitusuudistus ja rahastoinnin vahvistaminen pienentävät eläkemaksun nousupainetta ja parantavat julkisen talouden kestävyyttä myös omalta osaltaan.

Eläketurvakeskuksen ja valtiovarainministeriön arviot löytyvät työeläkejärjestelmän uudistamista selvittäneen työryhmän loppuraportista.

6. Miten inflaatiovakauttaja vaikuttaa työeläkkeiden tasoon? 

Eläkkeensaaja ei kanna suoraa riskiä työeläkejärjestelmän tulojen ja menojen tasapainon toteutumisesta pitkällä aikavälillä. Työeläkeindeksin koostumusta tosin on esimerkiksi muutettu kustannusten hillinnän näkökulmasta eläkeuudistuksissa aina 1970-luvulta lähtien.

Pohjimmiltaan eläkeläisen riskinkantokyky on huonompi kuin työikäisillä ja työkykyisillä, koska eläkeläisten mahdollisuudet vaikuttaa omaan tilanteeseensa ja hankkia lisätuloja ovat pienemmät.

Nyt sovittu inflaatiovakauttaja pienentäisi Eläketurvakeskuksen laskelmien mukaan työssäkäyvien ja työnantajien eläkemaksuihin kohdistuvia nousupaineita jonkin verran. Koska vaikutukset työeläkkeiden keskitasoon jäävät arvioiden mukaan varsin pieniksi, eläkeläisten toimeentulohaasteiden ei voida olettaa kasvavan merkittävästi uudistuksen seurauksena. Hyvin pitkällä aikavälillä inflaatiovakauttaja voisi madaltaa työeläkkeiden korvaustasoa suhteessa palkkoihin noin yhdellä prosenttiyksiköllä.

Nyt sovittua voimakkaampi maksutason vakauttamiseen perustuva rahoituksen vakautusjärjestelmä olisi voinut tarkoittaa sitä, että myös eläkeläiset olisivat siirtyneet kantamaan rahoitusriskejä työeläkemaksuja maksavien työnantajien ja työntekijöiden kanssa. Se olisi ollut perustavanlaatuinen muutos suomalaisten oikeuksissa.

7. Vaikuttaako inflaatiovakauttaja sukupolvien väliseen oikeudenmukaisuuteen?

Pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaan työeläkepolitiikan yksi tavoitteista on sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus. Vuoden 2025 eläkesopimus vaikuttaa kokonaisuutena eri ikäluokkien asemaan eläkejärjestelmässä, kuten aikaisemmatkin uudistukset. Kyse on eläkemaksujen, eläke-etuuksien ja rahastoinnin kokonaisuudesta.

Eläkesopimuksen mukaan vanhuuseläkkeiden rahastointia vahvistetaan ja TyEL:n kehittämistarpeet selvitetään vuoden 2026 loppuun mennessä. Rahastojen kasvattaminen pienentää tulevaisuuden eläkemaksupainetta. Nuorten sukupolvien kannalta olisi erityisen edullista kohdistaa myös rahastojen täydentämistä nimenomaan heidän ikäluokkiensa eläkevastuisiin.

Uuden inflaatiovakauttajan vaikutuksia eri ikäluokkiin on hyvin vaikea arvioida, koska sen aktivoituminen riippuu poikkeuksellisesta taloustilanteesta, jossa palkat nousevat pitkittyneesti nopeammin kuin hinnat. Tällaisen tilanteen ennakointi on vaikeaa, mutta historiassa niitä on nähty vain harvoin.

Uusi vakauttaja kohdistuu vain eläkettä saaviin, eikä esimerkiksi eläkkeen kertymiseen. Eläketurvakeskuksen arvioiden mukaan vaikutukset jäisivät suhteellisen pieniksi työeläkkeen tasossa. Nyt maksajan asemassa olevat nuoret ikäluokat siirtyvät aikanaan eläkkeelle, jolloin sen hetkinen hintojen ja palkkojen kehitys vaikuttaa aikanaan heidänkin kohdallaan.

Eri ikäluokkien välistä tulonjakoa ei ole syytä tarkastella pelkästään työeläkejärjestelmän kautta. Oikeudenmukaisuuden arviointia tulisikin tehdä koko julkisen sektorin vero- ja palvelukokonaisuuteen peilaten. Ikäluokkien maksujen ja saamisten tasaaminen eri ikäluokkien välillä on jälkeenpäin hyvin hankalaa.

Sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta eläkejärjestelmässä ja -uudistuksissa on käsitelty laajemmin omassa tietopaketissaan.

8. Onko inflaatiovakauttaja ristiriidassa eläkejärjestelmän perusperiaatteiden kanssa?

Hallitusohjelmassa määritellään eläkejärjestelmän kulmakiviksi etuus- ja vakuutusperusteisuus, lakisääteisyys, ansiosidonnaisuus ja omaisuudensuoja. Listaus ei ole ristiriidassa eläkeuudistukseen liitetyn sääntöpohjaisen vakausjärjestelmän eli inflaatiovakauttajan kanssa.

Etuusperusteisuus merkitsee, että työeläke maksetaan luvatun suuruisena. Periaatteena on, että siinä ei joustettaisi, vaan rahoitus joustaisi. Toki myös etuuksiin ja rahastoinnin sääntöihin on puututtu aiemmissa eläkeuudistuksissa. Maksuperusteinen eläke puolestaan tarkoittaa kiinteää maksua rahoittajille, jolloin rahoitusriskit kantaa edunsaaja. Erilaisia välimalleja on olemassa, mutta Suomen työeläkemalli edustaa tällä hetkellä suhteellisen perinteistä etuusperusteista etuutta.

Työeläkkeen omaisuudensuojaa on määritelty perustuslakivaliokunnan kannanotoissa useiden eläkeuudistusten yhteydessä aina 70-luvulta lähtien. Oikeus etuusperusteiseen työeläkkeeseen ansaitaan työn ja vakuutusmaksujen kautta, mikä on perustuslailla suojattu. Maksettavan työeläkkeen pääomaa voidaan leikata vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä.

Työeläkkeen indekseihin historiassa tehtyjen muutosten on perustuslakivaliokunnassa katsottu jääneen omaisuudensuojan ulkopuolelle, jolloin niihin on ollut mahdollista puuttua normaalilla lainsäädännöllä. Uusi inflaatiovakauttaja aktivoituisi vain poikkeuksellisessa taloustilanteessa, kun hintojen kehitys ylittäisi pitkittyneesti palkkojen kehityksen eli palkkojen reaalinen ostovoima alenisi. Nyt suunniteltu vakauttaja on myös arvioiduilta vaikutuksiltaan huomattavasti pienempi kuin esimerkiksi 90-luvulla tehdyt muutokset työeläkeindeksiin ja palkkakertoimeen.

9. Mihin muihin tekijöihin vakautusjärjestelmän sopeutus olisi voinut perustua?

Työmarkkinajärjestöjen neuvottelema inflaatiovakauttaja toimii sääntöpohjaisena vakautusjärjestelmänä, joka poikkeuksellisessa taloustilanteessa rajoittaa työeläkkeiden nousua ja pienentää pitkän aikavälin maksupainetta työeläkemaksuissa. Vakauttaja olisi voinut olla luonteeltaan myös toisenlainen ja teoriassa se voikin perustua hyvin monenlaisiin periaatteisiin ja mekanismeihin.

Oleellista on se konkreettinen mekanismi, johon sopeutus kiinnitetään. Vakautus voidaan perustaa periaatteessa maksussa oleviin eläkkeisiin, eläkkeen kertymiseen, maksuihin tai näihin kaikkiin. Kysymys voi olla myös siitä, miten eläkerahastot huomioitaisiin tasapainotuksessa. Valintoja kohdistuu myös siihen, onko kyseessä laaja-alainen koko työeläkejärjestelmän rahoitustasapainoa koskeva yleisvakauttaja vai kenties kohdennetumpi erityisvakauttaja.

Lyhyen aikavälin tasapainotuksessa korostuisi maksujen ja mahdollisesti myös eläkerahastojen tuottojen suhdanneluontoinen vaihtelu, kun taas pitkällä aikavälillä painopiste olisi enemmän pysyvissä talouden trendeissä ja muutoksissa. Mitä lyhyemmällä aikavälillä rahoituksen tasapainoa etsitään, sitä enemmän eläke-etuuksien ja/tai eläkemaksujen tasot siis vaihtelisivat.

Nyt sovittu inflaatiovakauttaja ei muuta työeläkejärjestelmän perusperiaatteita ja esimerkiksi työeläkkeen etuusperustaista luonnetta. Se koskee vain työeläkkeiden tarkistusta ja indeksointia, joka on aiemmissakin eläkeuudistuksissa todettu mahdolliseksi. Eläkesopimuksesta tehtyjen arvioiden mukaan uusi vakauttaja sopeuttaisi eläke-etuuksia todennäköisesti varsin harvoin.

Lisätietoja:

Päivitetty 10.3.2025