Työeläkkeiden rahoituksen automaattinen vakautusjärjestelmä

Pääministeri Orpon hallitus haluaa vetoapua julkisen talouden tasapainottamiseen myös työeläkeuudistuksesta. Kolmikantaiselle työryhmälle antamassaan toimeksiannossa hallituksella on vaade: työeläkejärjestelmään on rakennettava uusi ”sääntöpohjainen rahoituksen vakautusjärjestelmä”. Vielä täsmentymättömän vakautusjärjestelmän malli ja mittaristo ovat tärkeitä arvovalintoja, sillä niiden vaikutukset voivat olla taloudellisesti ja periaatteellisesti merkittäviä.

1. Mitä Orpon hallitus tavoittelee eläkeuudistuksella ja siihen sisältyvällä vakautusjärjestelmällä?

Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa etsitään vetoapua julkisen talouden tasapainottamiseen myös työeläkeuudistuksesta. Hallituksen tehtävänannon mukaan muutoksia valmistelemaan perustetaan kolmikantainen työryhmä. Työeläkeuudistuksen tulisi vahvistaa julkista taloutta pitkällä aikavälillä noin 0,4 prosenttiyksiköllä suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä vastaa noin 1 miljardia euroa (2023).

Hallitusohjelmassa ja kolmikantaisen työryhmän toimeksiannossa esitetään myös keinoja eläkeuudistukselle. Taloudellisilta ja periaatteellisilta vaikutuksiltaan merkittävä valinta on, että eläkeuudistuksen kokonaisuuteen kuuluu myös uusi sääntöpohjainen rahoituksen vakautusjärjestelmä.

Vielä täsmentymättömän vakautusjärjestelmän avulla pyrittäisiin käytännössä eläkevakuutusmaksutason pitkän aikavälin vakauttamiseen, jolloin työeläkejärjestelmä sopeutuisi mahdollisiin rahoitukseen vaikuttaviin talousshokkeihin ennalta määritellyllä tavalla.

2. Mikä on eläkejärjestelmän sisäisen tasapainotuksen tarve?

Työeläkejärjestelmän rahoituksellista ja sosiaalista kestävyyttä on arvioitu 2–4 vuoden välein Eläketurvakeskuksen laskelmien pohjalta, jonka lisäksi ulkomaiset arvioijat ovat läpivalaisseet eläkejärjestelmän suoriutumista (esim. Andersen 2021: Eläkkeiden riittävyys ja kestävyys – arvio Suomen eläkejärjestelmästä). Tulos on ollut selvä: Suomen eläkemalli on yksinkertainen, tehokas ja se suoriutuu hyvin perustehtävistään.

Työeläkkeiden rahoitukseen kohdistuvia riskejä syntyy maksutuloon ja sijoitustuottoihin liittyvistä tekijöistä. Työeläkemaksuilla katetaan pitkällä aikavälillä noin ¾ eläkemenosta ja etukäteisrahastoinnilla loput ¼. Merkittävin rahoituksen kestävyyttä uhkaava tekijä on väestön ikääntyminen.

Eläketurvakeskuksen viimeisimmän PTS-laskelman (Lakisääteiset eläkkeet – pitkän aikavälin laskelmat 2022) perusskenaarion mukaan työeläkejärjestelmässä ei ole kokonaisuudessaan lainkaan kestävyysvajetta. Yksityisalojen TyEL-järjestelmässä on kuitenkin noin 1 prosenttiyksikön eläkemaksun nousupaine (n. 650 miljoonaa euroa). Optimistinen talousskenaario mahdollistaisi eläkemaksun alentamisen, kun taas pessimistisessä oletuksessa maksuja jouduttaisiin nostamaan enemmän.

Valtiovarainministeriön arvio (2022) valtiontalouden kestävyysvajeesta on suuri verrattuna työeläkejärjestelmän maksupaineeseen. Kansantalouden tilinpidon kokonaiskuvassa kuntatalous ja erityisesti valtiontalous ovat tällä hetkellä alijäämäisiä, kun taas työeläkelaitokset tuottavat rahastoinnista ylijäämää julkisyhteisöjen rahoitusasemaan (Julkisen talouden suunnitelma 2023–2026).

3. Millaisia vakauttajia on jo nykyisessä työeläkejärjestelmässä?

Eläkeuudistuksissa on jo aiemmin 2000-luvulla hyödynnetty vakautusta ja automatiikkaa suomalaisten eliniän pidentymisestä johtuvien menopaineiden vuoksi. Tähän erikseen määriteltyyn tarkoitukseen suunnitellut mekanismit nostavat eläkeikiä ja vaikuttavat tulevien työeläkkeiden tasoon, mutta ne eivät koske jo maksussa olevia työeläkkeitä.

Vuoden 2005 eläkeuudistuksessa säädettiin työeläkkeen laskentakaavaan kohdistuneesta elinaikakertoimesta, joka otettiin siirtymäajan jälkeen käyttöön vuonna 2010. Elinaikakerroin leikkaa elinajan pidentymisestä johtuvaa työeläkemenojen kasvua vuoden 1947 jälkeen syntyneiden kohdalla. Viimeisin (2023) sovellettu elinaikakerroin leikkasi alkavien työeläkkeiden tasoa 5,6 prosenttia, jonka voi kompensoida lykkäämällä omaa eläkkeelle siirtymistä.

Vuoden 2017 eläkeuudistuksessa nostettiin joustavaa vanhuuseläkeikää ja erilaiset eläkeiät kytkettiin automaattisesti elinajanodotteen kehitykseen. Ensimmäinen eläkeiän tarkistus sosiaali- ja terveysministeriössä on edessä siirtymäajan jälkeen vuonna 2030. Eläkeiän vuosittaiselle nousulle asetettiin laissa yläraja.

Hallitusohjelmaan kirjatun eläkejärjestelmän uuden sääntöpohjaisen vakautusjärjestelmän kohdalla tulisi pohtia myös sen roolia ja vaikutuksia suhteessa jo olemassa oleviin ja edellä mainittuihin erityisvakauttajiin.

Kansantalouden näkökulmasta myös maksussa olevia työeläkkeitä voidaan pitää eräänlaisena automaattisena suhdannevakauttajana. Noin 1,5 miljoonalle suomalaiselle tällä hetkellä maksettava työeläke mahdollistaa yksityisen kulutuksen suhteessa toteutuneeseen hinta- ja palkkakehitykseen. Eläkeläisten yksityinen kulutus toimii osaltaan laskusuhdannetta tasoittavana tekijänä.

4. Mikä on vakautusjärjestelmän rooli eläkeuudistuksessa?

Työeläkkeiden pitkän aikavälin uudistaminen nojautuu hallitusohjelmassa ja sitä seuranneen työryhmän tehtävänannossa vahvasti vakautusjärjestelmään. Uudistamistyössä on lisäksi ollut esillä Valtiovarainministeriön meno- ja rakennekartoituksen lista suorista eläkeleikkauksista, joita ei kuitenkaan ole kirjattu hallitusohjelmaan.

Missään ei ole vielä toistaiseksi määritelty ehdotetun vakautusjärjestelmän tarkkaa toteutusta. Orpon hallitus kuitenkin odottaa sen vaikuttavan eläkevakuutusmaksutason pitkän aikavälin vakauttamiseen.

Eläkejärjestelmän taloudellinen ja sosiaalinen tasapaino on historiassa saavutettu säännöllisillä tarkistuspisteillä, työmarkkinaosapuolten neuvotteluilla ja lainsäädäntöön saatetuilla eläkeuudistuksilla. Hallitusohjelmassa mainitulla sääntöpohjaisella vakautusjärjestelmällä tavoiteltaisiin mahdollisesti erillisistä päätöksistä vapaata automaattista sopeutumista työeläkejärjestelmän rahoituksen haasteisiin.

Jotta rahoituksen vakautusjärjestelmä voisi toimia suunnitellusti, niin päätetyn mallin ja sen mekaniikan pitäisi pysyä muuttumattomana vuosikymmenet. Tämä on osoittautunut varsin vaikeaksi esimerkiksi Ruotsissa, jolla on kokemusta automaattisesta vakautusjärjestelmästä jo parinkymmenen vuoden ajanjaksolta.

5. Olisiko kyseessä eläkeleikkuri?

Hallitusohjelman ja sitä seuranneen tehtävänannon mukaan sääntöpohjaisen vakautusjärjestelmän tehtävänä olisi vakauttaa pitkän aikavälin eläkevakuutusmaksutaso, mutta missään ei määritellä, miten tämä lopulta tehtäisiin. Tämän tyyppinen rahoituksen vakautusjärjestelmä voisi olla työeläkkeitä koskeva eläkeleikkuri silloin, jos työeläkejärjestelmä kohtaisi talousshokkeja ja rahoitus ajautuisi ongelmiin, maksutason pysyessä vakaana.

Leikkuri voisi koskea:

a. Maksussa olevien työeläkkeiden indeksointia
b. Työssäkäyvien eläkekertymiä (esim. palkkakerroin)
c. Molempia.

Ansaittujen ja maksussa olevien työeläkkeiden indeksointia eli niiden vuosittaista tarkistamista hintojen ja palkkojen kehityksen mukaan on periaatteessa mahdollista leikata. Tulevaisuudessa maksettaviin työssäkäyvien eläkkeisiin vakautusjärjestelmä voi vaikuttaa esimerkiksi eläkekertymän tai palkkakertoimen kautta, jolla tarkistetaan työuran aikana kertynyt eläkeoikeus eläköitymisvuoden palkka- ja hintatasoon.

Eläkemaksun vakautusjärjestelmän aiheuttamien etuusleikkauksien taakkaa voidaan periaatteessa jakaa työssäkäyvien ja eläkeläisten kesken. Tässä tapauksessa vakauttaja vaikuttaisi sekä työssäkäyvien tuleviin työeläkkeisiin että maksussa olevien työeläkkeiden indeksointiin.

6. Mitä tapahtuisi eläkemaksuille?

Hallitusohjelmaan ja eläkeuudistusta pohtivan työryhmän tehtävänantoon on kirjattu tavoite eläkevakuutusmaksutason pitkän aikavälin vakauttamisesta. Etuuksien sopeuttamiseen perustuvassa vakautusjärjestelmässä kiinnitetään yleensä lähtökohtaisesti eläkkeiden kattamiseen tarvittava maksutaso. Kiinnitettyyn maksutasoon perustuvassa rahoituksen vakauttajassa eläke-etuuksia leikataan, jos rahat eivät riitäkään sovitussa mekanismissa eläkkeiden maksamiseen. Etuuksilla voidaan tarkoittaa nyt maksussa olevia työeläkkeitä ja/tai työssäkäyville vasta kertyviä työeläkkeitä.

Toinen periaatteessa mahdollinen vaihtoehto olisi vakauttaa eläkkeiden rahoitus nostamalla ainoastaan maksutasoa. Kun taas kolmas tapa olisi sopeuttaa sekä etuudet että maksutaso, mikä tarkoittaisi, että esimerkiksi rahoitusvaikeuksien kohdalla tulevien ja/tai nykyisten eläke-etuuksien leikkausten lisäksi maksutasokin voisi nousta.

7. Mihin tekijöihin vakautusjärjestelmän sopeutus voisi perustua?

Sääntöpohjainen rahoituksen vakautusjärjestelmä ei tarkoita terminä vielä mitään: oleellista on se konkreettinen mekanismi, johon sopeutus kiinnitetään. Vakautus voidaan perustaa periaatteessa nykyisiin etuuksiin, tuleviin etuuksiin, maksuihin tai näihin kaikkiin. Valintoja kohdistuu myös siihen, onko kyseessä laaja-alainen koko työeläkejärjestelmän rahoitustasapainoa koskeva yleisvakauttaja vai kenties kohdennetumpi erityisvakauttaja.

Suoraviivaisin rahoituksen vakautusjärjestelmä pitäisi sisällään työeläkejärjestelmän tulot ja menot, joiden tasapainoa etsittäisiin valitulla aikajänteellä. Vakautusjärjestelmää suunniteltaessa pitäisi ottaa kantaa myös siihen, miten eläkerahastot huomioitaisiin tasapainotuksessa vai pidettäisiinkö ne mahdollisesti mallin ulkopuolella.

Kaikkein vähiten läpinäkyvin vaihtoehto on sitoa työeläkkeisiin tarkoitetut rahat ja niiden riittävyys johonkin eläkejärjestelmän ulkopuoliseen mittaristoon. Tällainen voisi esimerkiksi olla jokin eläkkeiden rahoitukseen vaikuttava ulkoinen tekijä, kuten syntyvyys, talouskasvu tai koko julkisen talouden kestävyys.

Lyhyen aikavälin tasapainotuksessa korostuisi maksujen ja mahdollisesti myös eläkerahastojen tuottojen suhdanneluontoinen vaihtelu, kun taas pitkällä aikavälillä painopiste olisi enemmän pysyvissä talouden trendeissä ja muutoksissa. Mitä lyhyemmällä aikavälillä rahoituksen tasapainoa etsitään, sitä enemmän eläke-etuuksien ja/tai eläkemaksujen tasot siis vaihtelisivat.

8. Miten riskienjako voisi muuttua työntekijöiden, työnantajien ja eläkkeensaajien välillä?

Tällä hetkellä eläkkeensaaja ei kanna suoraa riskiä eläkejärjestelmän tulojen ja menojen tasapainon toteutumisesta pitkällä aikavälillä. Työeläkeindeksin koostumusta tosin on esimerkiksi muutettu kustannusten hillinnän näkökulmasta eläkeuudistuksissa aina 1970-luvulta lähtien.

Hallitusohjelmassa kuvailtu ja maksutason vakauttamiseen perustuva rahoituksen vakautusjärjestelmä tarkoittaisi todennäköisesti sitä, että myös eläkeläiset siirtyisivät kantamaan rahoitusriskejä työeläkemaksuja maksavien työnantajien ja työntekijöiden kanssa. Se olisi perustavanlaatuinen muutos suomalaisten oikeuksissa. Eläkeläisen riskinkantokyky on huonompi kuin työikäisillä ja työkykyisillä, koska eläkeläisten mahdollisuudet vaikuttaa omaan tilanteeseensa ja hankkia lisätuloja ovat pienemmät.

Etuuksien sopeutukseen perustuva vakautusjärjestelmä voisi synnyttää erityisesti pitkään eläkkeellä oleville toimeentulohaasteita. Nykymuotoinen kansaneläke toki voisi paikata noin alle 1300–1500 euroa työeläkettä saavien vähentyneitä eläketuloja. Se tarkoittaisi kuitenkin samalla Kelan eläkemenojen kasvua. Vaikka siis työeläkemenot laskisivat, kasvaisivat eläkemenot osittain toisaalla julkisen talouden kokonaisuudessa.

Työssäkäyvien eläkemaksut voisivat jäädä pienemmiksi etuuksien sopeutukseen perustuvan vakautusjärjestelmän oloissa. Muu verotus voisi kuitenkin nousta samanaikaisesti, koska esimerkiksi valtiovarainministeriön yhtenä ajatuksena (Julkisen talouden meno- ja rakennekartoitus 2023) on ollut siirtää veroasteen painopistettä pois korvamerkityistä sosiaalivakuutusmaksuista ja kohti verotusta. Jos vakautusjärjestelmä koskisi myös työssäkäyvien eläkekertymiä, kantaisivat tulevatkin eläkeläiset jälleen osan rahoitusriskeistä uudessa mallissa.

9. Parantuisiko sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus?

Hallitusohjelman mukaan työeläkepolitiikan yksi keskeisiä tavoitteita on sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus. Hallitusohjelmassa ja työeläkejärjestelmän uudistamiseksi perustettavan työryhmän toimeksiannossa tavoitteeksi määritelty eläkemaksutason vakauttaminen ei kuitenkaan välttämättä paranna oikeudenmukaisuutta yhdenmukaisesti. Esimerkiksi Ruotsissa jo pitkään käytössä olleen automaattisen rahoituksen vakautusjärjestelmän leikkausvaikutukset ovat olleet suhteellisen sattumanvaraisia eri ikäluokkien välillä (Barr 2013: The pension system in Sweden). Toisaalta samaa voidaan sanoa myös päätösperäisesti tehtävistä eläkeuudistuksista.

Etuuksien sopeutukseen perustuvan vakautusjärjestelmän vaikutukset voivat riippua lopulta vaikkapa siitä, kuinka monta taantumaa/noususuhdannetta omaan eläkeaikaan kohdistuu. Ikäluokkavaikutukset voivat siis olla hyvin vaikeasti ennakoitavia, eikä tällöin ole mitään taetta oikeudenmukaisesta lopputuloksesta.

Eri ikäluokkien välistä tulonjakoa ei ole myöskään syytä tarkastella pelkästään työeläkejärjestelmän kautta. Ei varsinkaan siksi, että hallitusohjelmassa kiinnitetään työeläkesektori koko julkisen talouden kokonaisuuteen. Tällöin oikeudenmukaisuudenkin arviointia tulisi tehdä koko julkisen sektorin vero- ja palvelukokonaisuuteen peilaten.

Eläketurvakeskus laskee (Lakisääteiset eläkkeet – pitkän aikavälin laskelmat 2022) maksettujen eläkemaksujen sisäistä tuottoa suhteessa saatuihin eläkkeisiin, mikä vaihtelee eri ikäluokkien välillä. Työeläkkeen sisäisen tuoton tasaaminen eri ikäluokkien välillä on jälkeenpäin hyvin hankalaa. Lisäksi konkreettiset valinnat vakautusjärjestelmän luonteesta vaikuttavat olennaisesti ikäluokkien väliseen tulonjakoon.

10. Olisiko vakautusjärjestelmä ristiriidassa eläkejärjestelmän perusperiaatteiden kanssa?

Hallitusohjelmassa määritellään eläkejärjestelmän kulmakiviksi etuus- ja vakuutusperusteisuus, lakisääteisyys, ansiosidonnaisuus ja omaisuudensuoja. Listaus saattaa olla ristiriidassa eläkeuudistukseen liitetyn mahdollisen sääntöpohjaisen vakausjärjestelmän kanssa. Mainitut perusperiaatteet asettaisivat rajoja vakautuksen toteutukselle.

Kulmakivenä pidetyllä etuusperusteisuudella tarkoitetaan eläkkeiden luokittelussa yleensä (esim. OECD 2002: Revised taxonomy for pension plans, pension funds and pension entities, OECD 2005: Pensions Glossary) sitä, että eläke-etuudet lasketaan tietyn kaavan perusteella ja etuuksien taloudellinen rahoitusriski on omistajilla, joita Suomessa ovat työnantajat ja työntekijät. Etuusperusteisuus merkitsee, että työeläke maksetaan luvatun suuruisena. Siinä ei jousteta, vaan rahoitus joustaa. Maksuperusteinen eläke puolestaan tarkoittaa kiinteää maksua omistajille, jolloin rahoitusriskit kantaa edunsaaja. Erilaisia välimalleja on olemassa, mutta Suomen työeläkemalli edustaa tällä hetkellä varsin perinteistä etuusperusteista etuutta.

Taloudellisen riskin siirtäminen edunsaajille maksutason täydelliseen jäädyttämiseen perustuvan vakautusjärjestelmän kautta tarkoittaisi periaatteessa luopumista puhtaasta etuusperusteisesta työeläkkeestä. Tämä olisi hyvin perustavanlaatuinen uudistus koko työeläkejärjestelmän historiassa. Hallitusohjelman tavoitetta eläkemaksutason konkreettisesta vakauttamisesta pitkällä aikavälillä voidaan kuitenkin tulkita monin eri tavoin.

Työeläkkeen omaisuudensuojaa on määritelty perustuslakivaliokunnan kannanotoissa useiden eläkeuudistusten yhteydessä aina 70-luvulta lähtien. Oikeus työeläkkeeseen ansaitaan työn ja vakuutusmaksujen kautta, mikä on perustuslailla suojattu. Maksettavan työeläkkeen pääomaa voidaan leikata vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Työeläkeindeksiin taas voidaan puuttua johonkin pisteeseen asti, mutta mahdolliset isot ja pitkäaikaiset muutokset herättävät taas kysymyksen, olisiko eläketurva silloin enää tosiallisesti esimerkiksi tulotason säilyttämisen näkökulmasta ansiosidonnainen, niin kuin hallitusohjelma toteaa.

Lisätietoja:

Päivitetty 31.10.2023