Avoimuusrekisterilain tarkoittamien vaikuttamistoiminnan taloudellisten tietojen muodostaminen

Vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden ja niiden kokonaismäärän muodostaminen

Taloudellisten tietojen yhteydessä pitää lain mukaan raportoida vaikuttamistoimintaan käytetyt henkilötyövuodet (htv:t). Perustelumuistion mukaan ”vaikuttamistoimintaan osallistuneisiin henkilöihin luettaisiin ne henkilöt, jotka ovat hoitaneet varsinaisen yhteydenpidon vaikuttamistoiminnan kohteisiin, sekä ne henkilöt, jotka ovat osallistuneet niiden mahdollistamiseksi tehtyyn taustatyöhön.”

Perustelumuistiossa omaksuttu tulkinta, jonka mukaan vaikuttamistoiminnan mahdollistamiseksi tehtyihin taustatöihin osallistuminen luettaisiin osallistumiseksi vaikuttamistyöhön, menee lain sanamuotoa pidemmälle ja aiheuttaa vaikeita rajanvetokysymyksiä raportointivelvollisten puolella. Avoimuusrekisterilaissa ja sen esitöissä viitataan vain vaikuttamistyöhön osallistuneihin henkilöihin, eikä siinä sanota käsitteen tarkoittavan näin laajaa (ja vaikeasti määritettävää) henkilöryhmää.

Perustelumuistiossa omaksuttu tulkinta lisäisi raportointivelvollisten sisäisiä kirjaus- ja raportointitarpeita olennaisesti siitä, mihin lain sanamuodon mukainen tulkinta johtaisi. Työeläkealalla on lukuisia yhteistyöryhmiä, joissa käsiteltävien aiheiden suhteen työryhmään osallistuvat yksittäiset eläkelaitokset saattavat myöhemmin harjoittaa myös edunvalvontaa. Esimerkiksi jos työeläkeyhtiössä tai työeläkealalla pohditaan keinoja eläkejärjestelmän toiminnan kehittämiseksi, tällaiseen valmisteluun käytetty työaika pitäisi perustelumuistiossa omaksutun tulkinnan mukaan ilmeisesti kirjata tunnin tarkkuudella pelkästään siltä varalta, että kehitystyön tuloksia päädyttäisiin myöhemmin esittelemään vaikuttamistarkoituksessa jollekin lain soveltamisalan alaiselle taholle. Tällaisia kirjaus- ja raportointityökaluja ja prosesseja ei kaikilla raportointivelvollisilla ole, eikä tällainen raportointi ole ollut myöskään lain tarkoituksena. Selkeintä olisi, jos vaikuttamistoimintaan osallistuneiksi tulkittaisiin vain henkilöt, jotka ovat hoitaneet varsinaista yhteydenpitoa vaikuttamistoiminnan kohteisiin. Mikäli tulkintaa halutaan laajentaa tästä, perustelumuistiota tulisi vähintäänkin täsmentää siten, että avoimuusrekisteriin raportoitava taustatyö kattaisi nimenomaan vain vaikuttamistoiminnan suoran ja välittömän valmistelun (esimerkiksi vaikuttamiskohteiden identifioinnin ja vaikuttajatapaamisten valmistelemisen keskustelupointteja valmistelemalla ja tapaamisia sopimalla).

Vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden vaikuttamistoimintaan käyttämien henkilötyövuosien muodostuminen

Emme pidä määräyksen vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden vaikuttamistoimintaan käyttämien henkilötyövuosien muodostamista perusteltuna. VTV:n määräysluonnos lähtee siitä, että vaikuttamistoimintaan käytetty aika (ml. edellä viitatut taustatyöt) raportoidaan VTV:lle tunnin tarkkuudella. Tämä on käytännön raportoinnin kannalta hyvin pitkälle menevä ja ongelmallinen tulkinta, joka ei saa tukea lain esitöistä.

Lain sanamuoto viittaa henkilötyövuoteen, minkä on samalla katsottava viittaavan tietojen antamiseen varsin yleisellä tasolla (puhutaan henkilötyövuosista eikä esimerkiksi työtunneista). Tulkintaa tukee lain esitöissä oleva viittaus siihen, että kyseessä on käytännössä toimijan antama arvio.

Vaikuttamistoimintaan osallistuu asiantuntijoita sekä johtavassa asemassa olevia henkilöitä.

Asiantuntijoiden työajan käyttöä seurataan työaikalain nojalla ja tähän perustuen on rakennettu usean organisaation työaikakirjanpito. Johtavassa asemassa olevien, työaikalain määräysten ulkopuolisten henkilöiden työajan seuranta on vielä vaikeampaa. Käytännössä määräys edellyttäisi sitä, että organisaatioon tulisi rakentaa uusi, erillinen vaikuttamistyön tuntiseurantajärjestelmä. Jos ajatellaan, että avoimuusrekisterin ilmoittamisvelvollisuuden piiriin kuuluu eduskuntaan ja ministeriöihin kohdistuva vaikuttamistoiminta, tarkoittaisi tämä vielä erillisen tuntikirjanpidon seurannan rakentamista tähän erotuksena muusta organisaation harjoittamasta vaikuttamistoiminnasta.

Tämänkaltainen sääntely uhkaa muodostua todella merkittäväksi hallinnolliseksi taakaksi vaikuttamistyötä tekeville organisaatioille. Ymmärrämme tarpeen määrittää henkilötyövuosien ilmoittamiseen yhdenmukaiset menettelyt, mutta tässä kyseenomaisessa kohdassa vaihtoehtoiskustannukset yhdenmukaisuudelle muodostuvat liian korkeiksi.

Ehdotamme, että henkilötyövuosien muodostamista koskevaa kohtaa muutetaan siten, että organisaatioilta edellytettäisiin yleisempää arviota jokaisen kohdassa 2.1 määriteltyjen vaikuttamistoimintaan osallistuneiden henkilöiden työajan prosentuaalisesta käytöstä avoimuusrekisterin ilmoitusvelvollisuuden piiriin kohdistuvasta vaikuttamistoiminnasta. Tämä voisi tapahtua esimerkiksi 10 prosentin tarkkuudella. Näin laskien olisi mahdollista muodostaa määräyksessä ilmoitetun htv-kaavan mukaisesti yhdenmukainen arvio eri organisaatioiden työajankäytöstä.

Edellä kuvattu menettely mahdollistaisi ilmoittamisen riittävällä tarkkuudella riippumatta siitä, kuuluuko vaikuttamistyötä tekevä henkilö työaikalain piiriin. Tällöin organisaatiot välttyisivät raskailta, uusien työajanseurantajärjestelmien luomiselta. Nähdäksemme organisaation vaikuttamistyötä tekevien henkilöiden työajan prosentuaalinen arviointi on riittävän tarkka mittari muodostamaan kokonaiskäsitystä organisaation vaikuttamistyön resursseista. Käsiteltävä kohta muodostaa kuitenkin vain yhden osan kokonaisarviossa organisaation taloudellisista resursseista vaikuttamistyöhön.

Vaikuttamistoimintaan liittyvien markkinointi- ja edustamiskulujen muodostaminen

Määräyksen perustelumuistiossa todetaan: Vaikuttamistoimintaan liittyvien markkinointi- ja edustamiskulujen seuranta saattaa edellyttää, että menojen kirjaamiseksi perustetaan kirjanpitoon kulujen tiliöintiä varten erillinen kustannuspaikka.

Mielestämme avoimuusrekisteriin ilmoitettavien markkinointi- ja edustamiskulujen tulisi perustua ilmoittajan arvioon. On syytä muistaa, että avoimuusrekisterin piiriin kuuluu vain osa organisaatiomme vaikuttamistoiminnan kohteista. Kohdan 2.3. toteuttaminen edellyttäisi käytännössä erillisen tiliöinnin muodostamista markkinointiin ja edustuskuluihin, jotka ovat kohdistuneet ilmoitusvelvollisuuden piiriin.

Ymmärrämme tavoitteen päästä mahdollisimman tarkkaan ja yhdenmukaiseen ilmoitukseen, mutta kokonaisuudessaan avoimuusrekisteriin tehtävät ilmoitukset eivät saisi muodostaa liian raskasta hallinnollista taakkaa vaikuttamistyötä tekeville organisaatioille.

Muut havainnot

Määräysluonnoksen voidaan katsoa olevan kokonaisuudessaan varsin ongelmallinen raportointivelvollisten kannalta, sillä se edellyttää yksityiskohtaisempaa raportointia kuin mitä avoimuusrekisterilain ja sen esitöiden sanamuoto antaisi odottaa. Ymmärrämme tarpeen ilmoittaa taloudelliset tiedot ja resurssit mahdollisimman yhdenmukaisesti. Katsomme kuitenkin, että lain esitöissä (HE 98/2022 vp) taloudellisten tietojen ilmoittamisen tulisi perustua ilmoitusvelvollisen antamaan arvioon vaikuttamistyöhön käyttämistään resursseista. Esitetyssä muodossa toteutuessaan määräyksen mukainen tietojen ilmoittaminen johtaa tarpeettoman raskaaseen raportointiin ja kasvavaan hallinnolliseen taakkaan.