Julkisen hallinnon automaattinen päätöksenteko

Hallinnon automaattisen päätöksenteon mahdollistava yleislainsäädäntö on valmisteltu oikeusministeriön ja valtiovarainministeriön asettamissa työryhmissä. Lausunnolla olevassa esitysluonnoksessa on yhdistetty oikeusministeriön työryhmän työryhmämietintöön sisältyvät hallinto-oikeudelliset sääntelyehdotukset sekä valtiovarainministeriön työryhmän tietojärjestelmiä koskevat ehdotukset.

Lausuntomme pääasiallisena sisältönä toteamme seuraavaa:

• Kannatamme pääosin ehdotettuja esityksiä hallintolakiin.
• Tiedonhallintalakiin ehdotetut toimintaprosesseja koskevat esitykset eivät sovellu lainkaan työeläkevakuutustoimintaan.
• Tiedonhallintalain esitykset laajentavat julkisen hallintotehtävän hoitamisen lakisääteisen työeläkevakuuttamisen ydintehtävästä perusteettomasti sen toteuttamisen tapoihin ja välineisiin.
• Työeläkeyhtiöiden tietojärjestelmien kehittäminen ja ylläpito kuuluisi jatkossa julkisen hallinnon tarpeita varten laaditun sääntelyn piiriin, mikä ei ole lainkaan tarkoituksenmukaista.

Hallintolain muutos perusteltua

Oikeusministeriön valmistelemana hallintolakiin (434/2003) esitetään asioiden ratkaisemista automaattisesti koskeva uusi 8 b luku, jolla taattaisiin kansallinen oikeusperusta automaattiselle päätöksenteolle EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisesti. Näkemyksemme mukaan hallintolakiin esitetyt muutokset ovat perusteltuja ottaen kuitenkin huomioon lausunnossa myöhemmin esitetyt tiedonhallintalakiin liittyvät epäkohdat.

Tiedonhallintalain muutokset ongelmallisia

Valtiovarainministeriön valmisteluun perustuen esitys sisältää julkisen hallinnon tietojärjestelmien käyttöä ja kehittämistä koskevat ehdotukset erityisesti lakiin julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019) sekä digitaalisten palveluiden tarjoamisesta annettuun lakiin (306/2019). Muutoksilla pyritään turvaamaan virkavastuun ja hyvän hallinnon toteutuminen automaattisen päätöksenteon tilanteissa.

Yksityisten työeläkevakuuttajien (eläkeyhtiöt, -säätiöt ja -kassat) sekä Merimieseläkekassan (MEK) ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen (Mela) toiminnan tarkoitus on lakisääteisen työeläketurvan toimeenpanotehtävä hajautetussa työeläkejärjestelmässä. Työeläkeyhtiöt sekä eläkekassat ja -säätiöt ovat juridiselta luonteeltaan yksityisoikeudellisia yhteisöjä, vaikkakin toiminnaltaan erilaisia. Myös MEK:n ja Melan toiminta on luonteeltaan kuten yksityisoikeudellisten työeläkevakuuttajien.

Ehdotettu tiedonhallintalain sääntely toisi sopimukseen perustuvaan työeläketurvan hoitamiseen ja siihen liittyviin lisäpalveluihin täysin vieraan elementin, jolla olisi enemmänkin haitallisia vaikutuksia työeläkevakuuttamiseen. Työeläkevakuuttajilla on eläketurvan toimeenpanon yhteisten järjestelmien lisäksi tietojärjestelmiä, jotka palvelevat kunkin vakuuttajan vakuutuskannasta riippuvia tarpeita sekä hajautetun työeläkejärjestelmän kilpailua.

Hajautettuun työeläkejärjestelmään tarkoitettu nykyinen lainsäädäntö luo sopivan ja tarkoituksenmukaisen säätelykehikon työeläketurvan toimeenpanolle, myös vakuutetun oikeusturvan varmistamiseen ja vastuukysymyksiin. Esityksessä ei ole tuotu esiin, onko työeläkejärjestelmän osalta olemassa aitoja oikeussuojapuutteita, joita sääntelyllä tulisi korjata ja mitkä esityksellä tavoiteltavat lisähyödyt olisivat. Kyse ei ole vain yksityisoikeudellisista säännöksistä, vaan oikeusturva toteutuu jo nykyisellään julkiseen hallintotehtävään ja hallintopäätöksentekoon liittyvien säädösten perusteella.

Rikosoikeudellisen virkavastuun toteuttamiseksi esitys ei sovellu työeläkevakuuttajien toimintaan ja on omiaan jäykistämään tietojärjestelmien kehittämistä ja ylläpitoa ja näin ollen vaikeuttamaan ja hidastamaan automatisaatiokehitystä.

Esitetty sääntely olisi myös päällekkäistä EU:n tietosuoja-asetuksesta työeläkevakuuttajille tulevien velvoitteiden ja seuraamusten kanssa. Työeläkevakuuttajilla automaattisen päätöksenteon prosessien kehittäminen ja ylläpito ovat täysimittaisesti tietosuoja-asetuksen soveltamisalassa. Yksityisen sektorin työeläkevakuuttajia ei ole vapautettu seuraamusmaksusta. Kun esimerkiksi työeläkeyhtiö toimii sanktioiden piirissä, sen rooli tietosuoja-asetuksen riskiperusteisessa soveltamisessa korostuu. Päällekkäinen sääntely ei sopiisi lainkaan toimijalle, joka itse rekisterinpitäjänä joutuu kantamaan myös henkilötietojen käsittelyyn liittyvän riskin sanktiosta.

Lisäsääntely muodostaa riskin epäselvästä oikeustilasta ja johtaa käytännössä hankaliin tulkintatilanteisiin, kun samaa asiaa säädellään sekä yksityisen että julkisen sektorin sääntelyn kautta eli kahteen kertaan samasta asiasta. Esityksessä on tunnistettu päällekkäinen sääntely, mutta ei ole tehty vertailua, miltä osin ollaan tekemässä päällekkäistä sääntelyä.

Myös vaade dokumentoinnista on tarpeeton. Vain työeläkevakuuttajat voivat selvittää dokumentaation perusteella, mikäli automaattista prosessia käytettäessä on sattunut virhe. Käytettyjen käsittelysääntöjen lokitusta voi olla joiltain osin vaativaa ellei mahdotonta täyttää. Työeläkevakuuttajilla on automaattisen päätöksenteon prosesseissaan käytössä alan yhteisten järjestelmien lisäksi omat, kilpailulainsäädännön piirissä olevat järjestelmänsä. Kilpailulainsäädäntö rajoittaa sitä, kuinka julkisesti eläkevakuuttajat voivat omia prosessejaan esitellä.

Sääntelyesityksen ulottamisesta työeläkevakuuttajien tietojärjestelmiin ei ole tehty lainkaan taloudellisten vaikutusten arviointia. Työeläkevakuuttajat ovat arvioineet kustannusvaikutusten olevan merkittäviä. Pelkästään työeläkeyhtiöiden kustannukset ovat useita miljoonia euroja. Työeläkejärjestelmän toimeenpanon kustannustason nostaminen on vastoin toimeenpanokustannusten alentamistavoitetta, eikä tue hallinnon tehostamistavoitteita.