Työeläkejärjestelmän haasteita ei ratkaista keskittämällä toimeenpanoa

Eläkejärjestelmien toimeenpanosta on kiinnostuttu kotimaassa ja muuallakin Euroopassa, kun etuuksien rahoitus on vaikeutunut. EU:ssa rekisteröityjä työnantaja- tai ammattialakohtaisia lisäeläkerahastoja on kuitenkin noin 4000 ja yhteensä erilaisia eläkerahastoja on EU-maissa jopa noin 100 000. Erilaisia eläketoimijoita on monissa EU-maissa huomattavasti enemmän kuin Suomessa.

Työeläkkeiden toimeenpanon hajautuksen juuret ovat lainsäädännössä ja valinnoissa, joita tehtiin työeläkejärjestelmän perustamisvaiheessa. Toimeenpano- ja rahoitusmallit eroavat julkisen ja yksityisen sektorin eläkelakien välillä. Työeläke-etuudet ovat lakisääteisiä, mutta yksityisaloilla eläkelaitokset voivat kilpailla lainsäädännön määrittelemillä osa-alueilla.

Kilpailutekijöitä ja niiden hyötyjä on mahdollista arvioida etuuksien ja sijoitusten toimeenpanon näkökulmasta. Reijo Vanteen ja Jari Sokan selvitystyö työeläkekilpailusta yksityisaloilla (2020) on viimeisin syväanalyysi hajautetun toimeenpanon mekanismeista.

Julkisessa keskustelussa ja hajautettua toimeenpanoa kohtaan esitetyissä monenlaisissa kritiikeissä toistuu yleensä kolme väitettä:

1. Monopoli olisi tehokkaampi lakisääteisen työeläkevakuutuksen järjestämistapa.
2. Keskittämisessä säästetyt toimintakulut pelastavat työeläkkeiden rahoituksen.
3. Sijoitusten riskinottoa rajoittavia vakavaraisuussääntöjä ei tarvittaisi, jos olisi vain yksi toimija.

Seuraavassa käsittelen näitä kolmea väitettä ja perehdyn sitten merkittävimpään argumenttiin hajautetun mallin puolesta.

Haasteita voi ratkaista muutenkin kuin monopolilla

Monopolin todelliset tehokkuushyödyt voivat jäädä oletettuja pienemmiksi, sillä yhden toimijan mallilla on luonnollisia tehokkuushaittoja. Monopoliin liittyvä hinnanasetannan valta ei ole lakisääteiden työeläkevakuutuksen tapauksessa olennainen haittatekijä. Haittoja voi kuitenkin syntyä ajan myötä tekemisen vaihtoehdottomuuden kulttuurina, kun muita toimijoita ei ole kirittämässä monopolin toimintaa.

Työeläke-etuuksien toimeenpano maksoi yksityis- ja julkisaloilla noin 450 miljoonaa euroa vuonna 2020. Tietojärjestelmäkulujen osuus on merkittävä. Oman toiminnan sijoituskulut taas olivat noin 130 miljoonaa, mikä katetaan sijoitustuotoista. Ulkoisesti hoidettujen sijoitusten kulut olivat vielä huomattavasti suuremmat. Samaan aikaan työeläkevakuuttajat maksoivat eläkkeitä lähes 30 miljardin arvosta yli 1,5 miljoonalle suomalaiselle, huolehtivat yhteensä 2,5 miljoonan työntekijän ja yrittäjän työeläkevakuutuksista ja hoitivat noin 240 miljardin sijoitusomaisuutta.

Toimeenpanolta voi ja pitää odottaa tehokkuutta, mutta on aiheellista kysyä, kuinka paljon etuuksien toimeenpanon 450 miljoonasta on oikeasti säästettävissä. Noin puolet kuluista syntyy it-järjestelmistä, joissa toki tehdään jo yhteistyötä. Ulkoisesti hoidettujen sijoitusten kulujen merkittävään määrään taas vaikuttavat pääasiassa muut tekijät kuin toimeenpanon hajautus (analyysitoimintojemme johtaja Jari Sokka avaa kulujen muodostumista blogikirjoituksessaan). Finanssivalvonnan sijoituskulujen teema-arvion mukaan tämänhetkisen seuranta-aineiston perusteella ei kuitenkaan voi vielä päätellä, että suhteellisen suuret epäsuorat sijoituskulut johtaisivat välttämättä heikompaan nettotuottoon.

Fakta on, että keskittäminen ei ratkaisisi työeläkkeiden rahoituksen kestävyyshaasteita. Ne ovat seurausta syntyvyyden nopeasta alenemisesta 2010-luvulla. Keskittäminen mahdollistaisi jonkin verran skaalaetuja toimeenpanossa. Säästöjen suuruusluokka ei kuitenkaan olisi lähelläkään sitä tasoa, jolla eläkerahoituksen pitkän aikavälin haasteet ovat. Siinä missä toimeenpanon ja sijoittamisen kokonaiskustannukset ylipäänsä lasketaan sadoissa miljoonissa, eläkemenojen ja maksujen tasapainottamisen pitkän aikavälin rahoitusvaje on yksityisalojen TyEL-maksussa noin 1,5 miljardia (lähde: Eläketurvakeskuksen pitkän aikavälin rahoituslaskelma 2019).

Yksityisalojen työeläkevakuuttajien riskinottoa rajoittava vakavaraisuuskehikko on varmistamassa, että yksikään eläkevakuuttaja ei ota liikaa sijoitusriskejä konkurssiyhteisvastuun oloissa. Konkurssitilanteessa yksityisalojen toimijoiden välillä toteutuu yhteisvastuu, jotta vakuutetut eivät menetä työeläkkeitään. Historiassa sääntelyyn on tehty muutoksia, jotka ovat mahdollistaneet suuremman riskinoton ja sitä kautta parempien tuottojen tavoittelun. Uudistuksilla on vahvistettu eläkkeiden rahoitusta pitkällä aikavälillä. Lisää muutoksia selvitellään parhaillaan. Sääntökehikon tuunaaminen ei ole kiinni vain toimeenpanorakenteesta.

Kritiikeissä ei yleensä pohdita yhden toimijan oikeudellista luonnetta

Ei ole sattumaa, että yksityisalojen toimeenpano päätettiin 60 vuotta sitten työeläkejärjestelmää perustettaessa antaa useiden laitosten tehtäväksi. Työeläkejärjestelmän päätöksentekijät halusivat rakentaa työeläkemaksusta rahastoiduille varoille eräänlaisen institutionaalisen lukon. Tällä haluttiin varmistaa, että työeläkevarat käytettäisiin vain työeläkkeiden maksuun eli tarkoitukseen, johon ne on kerätty. Ne ovat pääosin erillään valtion määräysvallasta, ja valtion kynnys puuttua niihin on korkeampi, kun toimijoita on enemmän kuin yksi.

Jos toimijoita olisi vain yksi ja se olisi mahdollisesti myös valtiollinen, onko takeita, että julkisen sektorin rahantarve ja politiikkatekijät eivät ohittaisi eläkkeiden rahoituksen turvaamisen tavoitteita? Eläkkeiden rahoitus on ultrapitkän aikavälin projekti. Vähintään jouduttaisiin tekemään suojauksia, jotta eläkevarat eivät ohjautuisi kotimaan siltarumpuihin. Tällaisia suojauksia on osittain tehty Norjan öljyrahastossa.

Ansioihin perustuvat eläkkeet ovat EU-maissa yleensä yksityisoikeudellisia järjestelyitä: vakuutusyhtiöitä, eläkerahastoja, säätiöitä- ja kassoja. Eläketoimijoiden fuusiot ovat kotimaassa ja EU-maissa tapahtuneet pääasiassa luonnollisen kehityksen tai työmarkkinarakenteiden muutosten kautta.

Kriittisissä puheenvuoroissa on joskus vaadittu, että valtiovalta järjestäisi toimeenpanon uudelleen. Miten tämä sitten tapahtuisi, jätetään yleensä kertomatta. Tämän tyyppiset puheet tuovat kuitenkin kaikuja Unkarin ja Puolan eläkerahastojen sosialisoinneista valtioiden budjetteihin 2010-luvulla.

Yksi eläkerahasto olisi noin 240 miljardin euron taloudellinen vallankäyttäjä, joka vastaisi kooltaan koko Suomen kansantaloutta, jolloin sijoitusten yksikkökoko olisi myös mittava. Toimijalta vaadittaisiin myös eräänlaista erehtymättömyyttä, koska se olisi liian suuri kaatumaan.

Toimeenpanon tehokkuus on täysin oikeutettu vaatimus koko yhteiskunnan näkökulmasta ja olennaista myös eläkejärjestelmän hyväksyttävyyden kannalta. Monopolin haikailun sijaan tulisi katsoa, miten toimeenpanoa voidaan parantaa ja tehostaa myös nykymallissa.