Hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöala ja läpinäkyvyys

Otimme lausunnossamme kantaa seuraaviin lausuntopyynnössä esitettyihin kohtiin.

Automaattisen käsittelyn sallittu käyttöala

Ehdotuksen lähtökohdan oikeudellinen arviointi:

Arvioimme ehdotuksen lähtökohtaa oikeudellisesti siten, että säännöstä tulee konkretisoida esimerkiksi asiaryhmien osalta.

Perustelut ja muutosehdotukset:

Säännöksen ensimmäinen momentti on selvä ja tarkkarajainen. Pidämme hyvänä sitä, että yleislaissa säädetään asian ratkaisemisesta automaattisesti.

Säännöksen 2 momentin muotoilussa on tulkinnanvaraisia kohtia: ”voi vaikuttaa” ja ”merkittävällä tavalla”. Epäselväksi jää myös rajanveto ehdotetussa momentissa tarkoitetun valmistelun ja perusteluissa kuvatun avustavan automatisaation välillä. Pidämme tärkeänä, että sääntelystä käy selvästi ilmi, että luonteeltaan avustava automaatio on sallittua.

Säännöksen 2 momentin voisi myös poistaa kokonaan, koska se toistaa tietosuoja-asetuksen 22 artiklan sanamuotoja ja voi pahimmillaan johtaa oikeuskäytännössä tietosuoja-asetuksen tulkinnasta eroavaan ja mahdollisesti jopa ristiriitaiseen tulkintaan. Jos momentin säilyttäminen katsotaan tarpeelliseksi, se tulisi rajata koskemaan vain luonnollista henkilöä koskevan asian automaattista päätöksentekoa. Tällöin säännöksen ohjenuorana pidettäisiin todennäköisesti tietosuoja-asetuksen tulkintakäytäntöä.

Ehdotuksen lähtökohdan arviointi toiminnassanne automatisoitavien asiaryhmien kannalta:

Mielestämme ehdotus mahdollistaa osin nykyiset tai suunnitellut automaattiset päätökset.

Perustelut ja lisätiedot:

Ehdotus mahdollistaa vain sääntöpohjaisen automaattisen päätöksenteon. Tavoitteena on kehittää ja ottaa lähivuosina käyttöön myös kehittyneempää automaattista päätöksentekoa, joka voi perustua esimerkiksi koneoppimisteknologioihin. Tämän johdosta katsomme, että tekoälyn käyttömahdollisuutta ei tulisi sulkea pois näin kategorisesti.

Perusteluissa on käsitelty tekoälyä melko suppeasti ja siitä näkökulmasta, että tekoälyratkaisu, joka perustuu tilastolliseen ennusteeseen, ei ole sallittua, koska tällöin ratkaisun johtaminen tapahtuu epäsuorasti.

Tekoälyn käyttö tulisi sallia erilaisissa avustavissa tehtävissä, esimerkiksi ratkaisulinjan laadunvarmistuksessa ja monenlaisessa päätöksenteon taustainformaation tuottamisessa.
Kaipaamme kannanottoa erityisesti myös esimerkiksi väliaikaisten hallintopäätösten asemasta. Miten niitä tulkitaan tämän säädöksen näkökulmasta?

Millaisia 2 momentin määritelmän mukaisia tilanteita tunnistatte toiminnassanne?

Meillä on vaikeuksia tunnistaa työeläkevakuutustoiminnassa tilanteita, joita muistion perusteluosassa todetaan. Momentti on tässä muodossa epäselvä.

Sinänsä hallintoasioiden valmistelua on paljon, sillä päätöksentekoa edeltää merkittävä määrä tiedonkeruuta ja laskentatehtäviä, jotka on automatisoitu. Näiden katsotaan olevan avustavia/valmistelevia toimia. Myös kohdan 2 oikeussuojakeinojen osalta tapahtuva valmisteleva tietojenkeruu voisi olla tällaista.

Suurelta osin nämä valmistelevat toimet ovat sääntöpohjaisia. Pyrkimys kuitenkin on enenevässä määrin käyttää kehittyneempää teknologiaa kuten koneoppimista. On erittäin tärkeää toiminnan varmuuden ja luotettavuuden näkökulmasta, että näitä valmistelevia toimia ei rajoiteta nyt suunnittelulla lainsäädännöllä.

Tulisiko myös muun kuin 2 momentissa tarkoitetun avustavan tai valmistelevan automaation käyttöä säännellä hallinto-oikeudellisesti?

Mielestämme ei.

Perustelut ja muutosehdotukset:

Sääntelyn tulee olla selkeää suhteessa avustavaan tai valmistelevaan automatisaatioon. Kysymyksessä on mainittu 2 momentin mukaisiksi sekä avustavat että valmistelevat toimet, vaikka pykäläluonnoksessa sääntely koskisi ainoastaan valmistelua. Mikäli 2 momentti katsotaan välttämättömäksi, tulisi olla selkeästi määritelty, mitä tarkoitetaan oikeusvaikutuksia sisältävällä tai merkittävällä tavalla vaikuttavalla valmistelulla.

Avustava päätöksenteko ei ole automaattista päätöksentekoa, kun asian ratkaisee ihminen, vaan se tukee sekä operatiivista toimintaa että päätöksentekoa. Hallinnon toimijoiden tulee voida järjestää toimintansa tehokkaasti ja valita itsenäisesti keinot siihen, samalla noudattaen kaikkia hyvän hallinnon vaatimuksia.

Muut huomiot käyttöalasääntelystä:

Toivomme mahdollisimman tulevaisuuteen suuntautuvaa sääntelytekniikkaa, jossa uudet tekniset innovaatiot eivät esty säädösmuotoilun vuoksi. Edelleen on epäselvää, miten tämä kansallinen automaattisen päätöksenteon mahdollistava lainsäädäntö suhteutuu EU:n tasolla valmisteilla olevaan tekoälyä koskevaan sääntelyyn.

On tärkeää, että säädöksessä ja perusteluissa erotetaan selkeästi päätöksenteko- ja valmisteluvaihe, jotta asiassa ei synny epäselvyyttä.

Vaihtoehtoiset hakasuluissa olevat sanamuodot:

• ”ilman käsittelijän osallistumista” voidaan poistaa. Se ei tuo asiaan lisäselkeyttä.
• johtaa ”suoraan” voidaan poistaa. Ei tuo asiaan lisäselkeyttä vaan lähinnä tulkintahaasteita.
• ”asiaan” sovellettavista. Voidaan poistaa, koska ei tuo lisäselkeyttä.
• vaihtoehdoista ”on / voi olla / joka voi vaikuttaa” vaihtoehto ”on” ensisijainen, koska se selkeimmin sulkee pois avustavan automaation ja prosessin aikaisemmat valmisteluvaiheet.

Oikeussuojakeinot

Oikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn ehdotetun muotoilun arviointi:

Oikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn tulee olla mahdollista.

Perustelut ja muutosehdotukset:

Erityisesti, jos vain sääntöpohjainen automaattinen päätöksenteko on sallittua, ei oikaisuvaatimuksen automaattiseen käsittelyyn sisälly oikeusturvan kannalta riskejä. Oikaisuvaatimuksen yhteydessä saatu uusi selvitys otetaan huomioon samassa automaatioprosessissa kuin missä alkuperäinen päätös on tehty, ja jos sillä on ratkaisua muuttava merkitys, päätös oikaistaan.

Mitkä muut menettelyt toteuttaisivat tehokkaasti oikeussuojaa automaattisen päätöksenteon yhteydessä?

Työeläkejärjestelmässä on päätöksiin liittyen tehokas ja asiakasystävällinen muutoksenhakuoikeus jo nykyisin, ja näkisimme että se olisi riittävän tasoinen oikeussuojakeino myös automaattisten päätösten yhteydessä. Rinnakkaisia oikeussuojakeinoja olisi mielestämme hyvä välttää.

Mitä soveltamanne lainsäädännön oikeussuojakeinoja pidätte tässä yhteydessä tehokkaina ja miksi?

Ks. edellä (edellinen vastaus) kaikki keinot. Lisäksi informointi ja luonnollisten henkilöiden osalta tietosuoja-asetuksen edellyttämät suojatoimet turvaavat asiakkaita.

Tietosuoja

Tietosuoja-asetuksen johdosta ei mielestämme ole tarpeen säätää erityisistä suojatoimista. Joka tapauksessa mahdollisimman yhtenäinen sääntely tietosuoja-asetuksen kanssa on toivottavaa ja rinnakkainen sääntely voisi olla haitallista. Tietosuoja-asetus määrittää jo tiettyjä suojatoimia ja rekisterinpitäjät vastaavat tietosuoja-asetuksen mukaisista suojatoimista.

Suhde tietosuoja-asetuksen automaattista päätöksentekoa koskevaan sääntelyyn olisi hyvä tarkistaa erityisesti 25 a § 2 momentin osalta. Jos kansallisesti toistetaan tietosuoja-asetuksen vaatimuksia, on mahdollista, että tulkintakäytännön eriytyvät toisistaan. Tämä korostuu erityisesti, jos momentin soveltamisalaan kuuluvat myös oikeushenkilöjä koskevat päätöksentekoon rinnastettavat valmistelutoimet.

Käsittelyn julkisuus ja läpinäkyvyys

Pidämme ehdotettua lähestymistapaa oikeana. Myös työeläkejärjestelmän luotettavuutta ajatellen on kannatettavaa ilmoittaa automaattisesta käsittelystä erikseen.

Lisätietojen antajaa koskeva muutosehdotus (HL 44 §:n 1 momentin 4 kohta):

Kannatamme esitettyä muutosehdotusta. Yhteystietona voidaan käyttää sellaista, jota kautta henkilö tavoittaa asiaa parhaiten osaavan tahon ilman, että esim. poissaolot vaikuttavat. Lisätietojen antaja voisi olla myös yhteisö. Ehdotettu säädösmuutos ei käsityksemme mukaan estä sitä, etteikö myös automaattisesti annetussa päätöksessä voisi olla jonkin asiaa tuntevan henkilön nimeä.

Vastuukysymykset automaatioon liittyen tullaan ratkomaan erikseen, eikä se ole olennaista asiakaspalvelunäkökulmasta (päätöksensaajaan nähden päätöksen tehnyt työeläkevakuuttaja organisaationa vastaa aina päätöksestä).

Automaattisesta käsittelystä ilmoittamista koskeva muutosehdotus (HL 44 §:n 1 momentin 5 kohta):

Kannatamme esitettyä muutosehdotusta. Pidämme informointia automaattisesta päätöksenteosta tärkeänä suojatoimena.

Perustelumuistiossa on viitattu oikeuskanslerin ratkaisuun, jossa myös päätöksentekosääntöjen on katsottu olevan osa päätöskokonaisuutta. Päätöksellä on mainittu sovelletut lainkohdat, joihin päätös on perustunut, joten sääntöpohjaisessa automaattisessa päätöksenteossa ei päätöksellä ole mielestämme tarpeen avata päätöksentekosääntöjä tätä tarkemmalla tasolla. Perustelumuistiossa todetaankin, että tietosuoja-asetuksen informointivelvoitteen tulkinta ja soveltaminen jäävät automaatiota hyödyntäville viranomaisille, eikä siitä voida säätää kansallisesti.

Hallintoasioiden automaattista käsittelyä koskevan kuvauksen julkaiseminen

Kannatamme esitettyä ehdotusta asiasta.

Kuvauksen julkaiseminen lisäisi avoimuutta ja auttaisi päätöksen saaneen henkilön mahdollisuutta tarkistaa päätöstään. Pidämme hyvänä sitä, että kuvausta ei ehdoteta sisällytettävän hallintopäätökseen.

Kuvauksen julkaiseminen on hyvä asia silloin, kun sen sisältö on asiakkaalle ymmärrettävä ja tukee häntä hallintoasiansa hoitamisessa.

Automaattista käsittelyä koskevaan kuvaukseen sisältyvät tiedot

Kuvaukseen voisi sisältyä yleiset periaatteet ja perustiedot, miksi jokin asia on valikoitunut automaattiseen päätöksentekoon, päätökseen vaikuttavat keskeiset seikat ja päätöksenteon logiikka yleisellä tasolla. Asiaryhmien valikoituminen automaattiseen päätöksentekoon saattaa olla kilpailutekijä yksityisillä julkista hallintotehtävää hoitavilla toimijoilla. Myös tarkoituksenmukaisuusseikat saattavat joskus puoltaa sitä, että kuvaus tulisi voida jättää yleisluontoiseksi. Näin on esimerkiksi valvontatehtävien kohdalla, mihin perustelumuistiossa olikin kiinnitetty huomiota.

Kuvaukseen ei saa sisältyä kilpailulliset tai tekniset ratkaisut, algoritmit tai liikesalaisuudet, tietoturvaa vaarantavat seikat eikä eläkelaitosten yksityiskohtaiset käsittelysäännöt.

Muut julkisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevat huomiot:

Kun sääntely tulee voimaan, olisi tärkeää, että hallintopäätösten osalta asiasta viestittäisiin yhdenmukaisesti.

Kysymyksessä on ensisijaisesti prosessiteknologia, ei toiminnan julkisuutta tai läpinäkyvyyttä muuttava substanssitoiminnan muuttuminen/muuttaminen.

Muut huomiot ehdotetusta sääntelystä

Sääntelyn tulisi olla mahdollisimman selkeää ja yksiselitteistä, eikä se saa olla teknologiaratkaisuista riippuvaista. Toivomme sääntelyä, joka keskittyy asiasta sääntelyyn ja olisi siten pitkäikäistä huomioiden sen, että todennäköisesti teknologiaratkaisujen osalta uusia tulee nopeasti ja tämänhetkisetkin kehittyvät, eikä kaikkea kehitystä edes voida tässä vaiheessa ennakoida.