Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvan ja EU-lainsäädännön vaatimusten yhteensovittamista koskeva selvitys

Lausuntomme pääkohtina toteamme seuraavaa:

• Pidämme tärkeänä sitä, että lisäeläkelaitosdirektiivit eivät koske Suomen lakisääteistä työeläkevakuutusta ja että sosiaaliturvan koordinaation kehystä (883/2004) ei muuteta tavalla, joka voisi vahingoittaa työeläkejärjestelmämme vakiintunutta ja tunnustettua EU-oikeudellista asemaa.
• Työeläkealan tietojärjestelmäkustannuksia ei mielestämme lähtökohtaisesti pidä kasvattaa Kelan kansaneläke-etuuden laskentatapaan liittyvällä syyllä.
• Mielestämme Suomen kannattaa olla aktiivisesti mukana kuntoutusta ja työkyvyttömyyttä koskevien EU-tason määräysten kehittämisessä.
• Ammatillisen kuntoutuksen tavoitteena on työeläkemenon säästö kansallisesta näkökulmasta. Tämän tulee mielestämme olla yhdenvertaisena lähtökohtana myös rajat ylittävissä tilanteissa.

Yleistä

Vakuutusperiaatteeseen sitoutunut ansioperusteinen työeläke on osa suomalaisen sosiaaliturvan kokonaisuutta ja se kuuluu EU:n sosiaaliturvan yhteensovituksen alaan. Työeläkejärjestelmän lainsäädäntö ei mielestämme saa eikä voi toimia välineenä asumisperustaisen sosiaaliturvan kehittämisessä, johtuen sen omasta lakisääteisestä tehtävästä ja siitä kumpuavista vastuista.

Selvityksessä ehdotetuista toimenpiteistä suoria konkreettisia vaikutuksia olisi erityisesti työeläkerekisterin tietosisältöön ja kuntoutus- ja työkyvyttömyysetuuksien määrittelyyn liittyvillä ehdotuksilla. Välillisiä, mutta erittäin merkittäviä vaikutuksia taas olisi mahdollisella sosiaaliturvan koordinaatioasetuksen soveltamisalan muutoksella, joka on noussut esiin TrESS-verkoston piirissä. Se voisi pahimmillaan uhata lakisääteisen työeläkejärjestelmämme vakiintunutta ja tunnustettua EU-oikeudellista asemaa.

Kohta 12. Kansallisen sekä EU-tason toimenpide-ehdotuksia:

1. ”Kansallisen sosiaaliturvalainsäädännön valmistelussa tulee aina tehdä perusteellinen arvio kansainvälisen lainsäädännön vaikutuksista.”

Aktiivinen kansallisten toimijoiden yhteistyö sekä riittävät resurssit kansallisen sosiaaliturvan valmisteluun liittyvään selvitys- ja vaikuttamistyöhön ovat mielestämme hyviä ja kannatettavia periaatteita.

Toivomme, että saamme olla mukana kansallisen sosiaaliturvalainsäädännön valmistelussa sekä tulevien lakimuutosten vaikutustenarvioinnissa niissä tilanteissa, jotka saattaisivat vaikuttaa työeläkejärjestelmän toimeenpanoon ja sen vakiintuneeseen ja tunnustettuun asemaan EU:ssa. Tuemme myös Eläketurvakeskuksen roolia asumisperusteisen sosiaaliturvan kehittämisessä niiltä osin, kun sillä on merkitystä työeläkejärjestelmän tai Eläketurvakeskuksen tehtävien (mm. lähetettyihin työntekijöihin liittyvät asiat) kannalta.

Mielestämme EU-asioiden komitean asettamat sektorikohtaiset valmistelujaostot (tässä tapauksessa jaostot EU-25 ja EU-27) ovat varsinkin laajoissa kokoonpanoissaan hyvin tärkeitä tiedon jakamisen ja vastaanottamisen keskuksia sekä ministeriöille että jaostojen jäsenille.

Toivomme myös ministeriöiden välisen yhteistyön tiivistämistä etenkin työvoiman liikkuvuuteen, EMU:n sosiaaliseen ulottuvuuteen, työllisyyteen ja talouspolitiikan ohjaukseen liittyvissä asioissa.

2. Tulisi arvioida, voitaisiinko asumisperusteisen vakuutuksen piiriin kuuluminen työn perusteella sitoa muuhun lainsäädäntöön, jossa henkilön työskentely tulee arvioitavaksi.

Suomessa vakuuttamisen osalta selvityksessä pohditaan erilaisia malleja, jotka ottaisivat nykyistä paremmin huomioon riittävät, mutta ei kuitenkaan kohtuuttomaksi arvioidut, edellytykset asumisperusteisen sosiaaliturvaan kuulumiselle.

Olemme samaa mieltä siitä, että työeläkejärjestelmän muuttaminen siten, että vakuuttamiseen vaadittaisiin nykyistä pidempi työskentelyaika, ei vaikuta todennäköiseltä. Mielestämme se ei ole myöskään toivottava kehityssuunta.

Vuoden 2005 eläkeuudistuksessa työeläkevakuuttamisen rajoja muutettiin niin, että käytännössä lähes kaikki työ kerryttää työeläkettä. Nykyisten karttumasäännösten kokonaisuuden myötä Suomen ansioeläke edistää työvoiman liikkuvuutta kotimaassa ja rajat ylittävästi kiitettävällä tavalla. Mielestämme tästä ei ole syytä poiketa myöskään jatkossa.

3. Tulisi selvittää, voisivatko työeläkelaitokset rekisteröidä henkilön todellisen työskentelykauden työeläkerekisteriin kokonaisen kalenterivuoden sijaan.

Emme kannata tällaisen selvityksen tekemistä. Mielestämme työeläkealan tietojärjestelmäkustannuksia ei pidä kasvattaa Kelan kansaneläke-etuuden laskentatapaan liittyvän hallinnollisen taakan keventämiseen liittyvällä syyllä.

Seuraava viimeistään vuonna 2017 voimaantuleva työeläkeuudistus voi kuitenkin muuttaa tilannetta, jos työskentelykausia ryhdyttäisiin tulevaisuudessa tilastoimaan nykyisestä käytännöstä poikkeavalla tavalla.

4. TrESS future challenges -raportissa on nostettu esiin kysymys yhteensovittamisasetusten ulkopuolella olevien eläkkeiden, kuten vapaaehtoisten lisäeläkkeiden, sisällyttämisestä asetusten asialliseen soveltamisalaan. Tällä olisi vaikutuksia myös eläkkeensaajien sairaanhoidon kustannusvastuun määräytymiseen. Tämä on asia, jota tulisi arvioida Suomessa kokonaisuudessaan sekä eläkkeiden että muiden sosiaaliturvaetuuksien, kuten sairaanhoidon, näkökulmasta.

Mielestämme Suomen työeläkejärjestelmän vakiintunutta ja tunnustettua EU-oikeudellista asemaa ei tule asettaa kyseenalaiseksi pyrkimyksillä keskittää luonteeltaan erilaisia eläketurvan muotoja saman yhteensovittamisen lainsäädännön piiriin.

TrESS-verkoston ehdottama sosiaaliturvan koordinaation soveltamisalan muutos voisi pahimmillaan vaikuttaa Suomen työeläkejärjestelmän vakiintuneeseen ja tunnustettuun EU-oikeudelliseen asemaan ja jopa romuttaa sen.

EU:n vakuutustoimintaa sääntelevät henkivakuutus- ja lisäeläkelaitosdirektiivit eivät koske Suomen lakisääteistä työeläkevakuutusta ja sen toimeenpanijoita. Suomen lakisääteinen työeläkejärjestelmä on suljettu pois myös ammatillisia lisäeläkkeitä koskevien direktiivien soveltamisalasta nimenomaan sosiaaliturvan koordinaatioasetuksen 883/2004 perusteella.

Mielestämme II-pilarin lisäeläkkeitä ei tule sisällyttää sosiaaliturvan koordinaatioasetusten soveltamisalaan. Aiemmin tänä vuonna uudistettu siirrettävyysdirektiivi on jo parantanut ammatillisten eläkeinstituutioissa vakuutettujen EU-kansalaisten asemaa minimisäännöksillä lisäeläkeoikeuksien kertymiselle ja säilymiselle rajat ylittävissä tilanteissa.

Lisäeläkkeiden kehittämisen tulee mielestämme tapahtua jatkossakin niiden omassa lainsäädäntökehikossa, koska sosiaaliturvan käsitettä ei voida luonteeltaan laajentaa koskemaan niitä. Vaikka ammatilliset eläkkeet ovat muualla Euroopassa varsin kattavia ja merkittävä osa ihmisten eläkeajan toimeentuloa, ovat ne silti IORP-kehikossa kollektiivisiin sopimuksiin pohjautuvia etuuksia, eivätkä siis perusluonteeltaan lakisääteistä sosiaaliturvaa.

5. Vaikutetaan EU-tasolla kuntoutusta ja työkyvyttömyyttä koskevien määräysten kehittämiseen. Tällä hetkellä EU-asetuksissa ei käytännössä ole rajat ylittäviä kuntoutustilanteita koskevia määräyksiä, vaan rajat ylittävät kuntoutustilanteet toimeenpannaan yleisten raha- ja luontoisetuuksia koskevien säännösten avulla. sekä – Työkyvyttömyysetuuksien erilaiset luokittelut asetuksen systematiikassa ja siitä liikkuvalla työntekijälle aiheutuvat toimeentulovaikeudet on kysymys, joka tulisi nostaa EU-tason keskusteluun.

On selvää, että jos työvoiman liikkuvuus Euroopassa vilkastuu, myös työeläkejärjestelmän myöntämiin työkyvyttömyys- ja kuntoutusetuuksiin tulee kohdistumaan nykyistä suurempia etuuksien myöntämiseen ja niiden tarkoituksenmukaisuuteen liittyviä paineita.

Työkyvyttömyys- ja kuntoutusetuuksiin, määrittelyihin ja järjestelmiin EU:ssa liittyy ehkäpä vielä enemmän monimuotoisuutta kuin muihin sosiaaliturvan muotoihin. Kyseessä on asiakkaiden, työnantajien, etuuksien myöntäjien, terveydenhuollon, palveluntarjoajien, koulutuksen ja monien muiden välinen kokonaisuus, jonka kukin jäsenvaltio on suunnitellut omaan kulttuuriinsa parhaiten sopivalla tavalla.

Kannatamme toimenpide-ehdotusta, jossa Suomi on aktiivisesti mukana EU-tasolla kuntoutusta ja työkyvyttömyyttä koskevien määräysten kehittämisessä. Mielestämme tämä ei kuitenkaan saa johtaa harmonisointiin, jossa kansallisesti tärkeistä periaatteista ja päätösvallasta luovuttaisiin.

Työeläkevakuuttajien myöntämän ammatillisen kuntoutuksen tavoitteena on eläkemenon säästö kansallisesta näkökulmasta. Tämän tulee mielestämme olla yhdenvertaisena lähtökohtana myös rajat ylittävissä tilanteissa.

Edellytysten muutoin täyttyessä pieni torjuttavissa oleva työkyvyttömyyseläkkeen määrä ei voi puoltaa ainakaan mittavia kuntoutuskeinoja. Suomen kansallisessa työnjaossa pienimmät eläkeriskit ovat yleensä kuuluneet Kelan hoitovastuulle. Lisäksi ammatillisen kuntoutuksen eteneminen, selvittelyasiat ja valvonta olisivat erittäin haasteellisia tilanteessa, jossa kuntoutus tapahtuisi kokonaan toisessa jäsenvaltiossa.

Rajat ylittäviä työmarkkinasiirtymiä on Suomen kohdalla kokonaisuudessaan luultavasti eniten fyysisesti ja kulttuurisesti lähellä oleviin muihin Pohjoismaihin sekä Viroon. Suomalaisille työeläkelaitoksille on saapunut muutamia esimerkkejä muun muassa Pohjoismaiden välisten rajat ylittävien kuntoutustapausten muodostamista ongelmista, jotka ovat liittyneet muun muassa etuuksien erilaisiin myöntöperusteisiin. Toistaiseksi tapauksia on kuitenkin vielä hyvin vähän sekä suhteellisesti että absoluuttisesti.